关于集体林权的法律制度研究

吴静

摘 要：目前，我国集体林权制度改革已经完成了前期的改革即确权颁证，正在进行后期配套制度的改革。经过大规模的登记发证及林权流转，并未如预期般对社会投资林业和林业集约经营起到明显推动作用，林农增收效果不明显，在林权的流转过程中，也出现了一些有损林业经营者权益的情况。究其原因，有政策的不适当、执行的不彻底、管理的不到位等因素。但重要的根源在于集体林产权的法律制度存在一些不完备、不合理之处。法律制度滞后于改革需要已经成为集体林改革推进的障碍，有必要对其进行梳理和调整。

关键词：集体林；林权；制度

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0140-03

我国集体林权制度改革从2003年开始，2008年在全国范围内铺开。改革的目的是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权和林木所有权落实到户，明晰山林权属，落实经营主体，放活林业经营，落实处置权、保障收益权，重新确定集体林地的生产关系，实行以家庭承包经营为主、多种经营形式并存的集体林管理体制，充分调动农民经营林业的积极性，进一步解放和发展林业生产力。

经过几年的改革，前期的改革即确权工作已经完成，大规模的林权登记发证以及林权流转之后，稳步进入了森林持续经营的正常轨道。但是，各地已进行的确权颁证和林权流转并未对社会投资林业和林业集约经营起到明显推动作用，林农增收效果也不甚明显，在林权的流转过程中，还出现了一些有损林业经营者权益的情况。究其原因，产权制度存在不完善、不合理之处是重要根源：林权权能的不清晰；砍伐制度的限制；抵押权的不明确以及林权转让制度的不完善等，都使得林业经营者的权利不能得到很好的保障，经济利益难以落实。因此目前工作的重点应是后期配套制度的改革。

一、集体林权制度存在的问题

（一）对林权的限制过多

林权，是林木、林地权属的简称，是权利主体依法享有的对森林、林木和林地的所有权或使用权。从法律界定上，中国的林权概念是比较明确的，即国家、集体拥有林地的所有权，个人可以按照法律的规定取得林地的使用权；国家、集体和个人都可以拥有林木的所有权。在集体林权制度改革的操作上，国家强调要明晰产权，以确保国家、集体和林农形成不同的利益分配。但实际上，当林权所有者行使产权所有者的权利时，部分权能又受到了各种限制，产权的概念十分模糊。

1.林地所有权的限制

《中华人民共和国土地管理法》（后称《土地法》）第8条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。按《物权法》规定，所有权的权能包括占有、使用、收益和处分四项权能。但农民集体对林地的收益和处分的权能却受到了限制。

《土地法》第2条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。并规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地主管部门办理征地补偿登记。对于征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，补偿数额为该耕地被征用前三年平均年产值的六至八倍。征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

从以上规定可以看出：国家征用林地，作为林地所有权人的农民集体只能接受而无权协商，只能对林地的征收补偿费表达意见而无权对征收决定提出异议。这些规定从根本上否定了此种情形下农民集体对林地的处分权。从补偿的计算方式来看，也仅是对使用权和收益权的补偿，并非对所有权的补偿。

2.林木所有权的限制

集体林改将林地的使用权和林木的所有权落实到户，农民成为林木的所有权人。林木所有者获取收益的主要方式是砍伐、交易和使用。由于林地与耕地的不同，林地除了具有经济功能还具有生态功能，国家基于生态保护的初衷，对林木的砍伐和流通，进行了严格的限制。

我国目前森林采伐管理制度主要包括采伐限额制度、年度木材生产计划制度、采伐许可制度、森林采伐方式及伐后更新制度等。这些规定散见于《森林法》、《森林法实施条例》、《森林采伐更新管理办法》等法律法规中。《中华人民共和国森林法》第29条规定，国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。第30条规定，国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额，计划管理的范围由国务院规定。并规定采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。这些法律规定，将采伐的许可权，牢牢控制在政府手中。这些制度对保护生态资源起到了一定的作用，但这种保护却是建立在牺牲权利人相关权益的基础上。林木生产周期长，耗费人力物力大，但经营的成果却难以变现，给林业经营者带来极大的压力。同时，相关部门掌握对林业生产来说至关重要的审批权，也为权力寻租创造了很大的空间。

（二）林权抵押的法律尚不健全

林地承包经营权抵押，是林地承包经营权人以自己承包的土地权利作为抵押物，为自己和他人的债务提供担保，当债务人到期不能偿还债务时，债权人可以就该抵押物的价值优先受偿。该抵押权是基于林权而设定的担保物权。为促进林业规模性发展，解决林业资金问题，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出：在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可以开发利用。林地承包经营权抵押在该政策性文件中得到确认。但是，我国现有的法律法规对此却没有明确。

《担保法》第34条明确了四荒地承包经营权可以抵押，第37条规定了不得抵押的财产包括“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。对于家庭承包经营的责任山使用权（林地承包经营权）能否抵押未做明确规定。《土地承包法》对土地承包经营权的抵押做了区别规定，对家庭承包土地经营权没有明确允许，也没有明确禁止，而对四荒地的承包经营权明确了抵押的流转方式。2007年出台的《物权法》对担保物权的种类做出了明确的列举，其中并未规定林地承包经营权的抵押，由于物权法规定了“物权法定”的基本原则，即物权的种类和内容应当由法律规定，由此可以推论，物权法没有规定的权利内容，应当视为法律禁止所为，也就是说，《物权法》对于林地承包经营权抵押采取了禁止态度。

（三）产权的保护措施存在缺陷

林权制度除了包括林权的确认和流转以外，还应当包括林权的保护。《森林法》第39条规定，盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。没收盗伐的林木在执法实践中存在一定问题。一是林木被没收后，林木所有人只能通过民事诉讼追回自己的损失，不仅成本较大，而且费时费力，即使胜诉最终也难以真正得到赔偿，有损林木所有人的利益。另外此条规定不利于打击盗伐林木的行为，这是因为当被侵害人发现自己被盗伐的林木还未从作案现场转移时，一般不会向林业部门投诉，只有这样才能拿回被盗伐的林木，减少损失，否则，林木就会被林业行政主管部门没收。此类对盗伐行为的处理规定不利于追回林农的损失，保障林农的权益，也不利于追究和惩罚盗伐林木的行为人，维护正常的林业秩序。

（四）林权转让的程序缺乏公示效力

为促进林业的发展，国家鼓励对林业投资和流转。为此，必须保障林权流转的安全性和稳定性。林权流转的实质是林地林木所有权或其派生权利的转移，其本质是一种物权行为。在流转过程中双方的权利和义务都发生了变化，为有效保护交易安全和经营者的利益，必须要建立公平合理的物权变动模式。

对于物权的变动，《物权法》原则上采取债权形式主义，即当事人的合意仅发生债的效力，与登记、交付的公示方法相结合才共同发生物权变动的效力。同时以法律特别规定为限采取登记对抗主义。登记对抗主义意味着不登记当事人也可取得物权，一旦第三人因登记取得物权或享有优先于受让人的权利，那么已经取得的物权应当让位于登记权利人或享有更优先权利的人。《物权法》第127条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。第129条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。这说明，比照土地承包经营权而产生的林地承包经营权，其变动采用的是登记对抗主义，即登记不是物权变动的必要程序。同时《森林法》、《森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》等涉及林权变动的专门性法律法规也并未把登记作为一种强制性的物权变动方式，加之相关政府职能部门不够健全、对登记工作重视不够等主客观原因，造成集体林权登记确权工作存在着“一林多证”、“有地无证”、“有证无地”、“一林多买”等问题。林权的流动，若不采用登记的公示方法，难以让社会公众了解林地林木的真实归属，在转让中容易引起集体林权属的纠纷，不利于搞活林业经济。

二、完善集体林权制度的方法

（一）改革林地征用制度，切实保障农民集体林地所有权

合理征用林地，首先需要明确界定“公共利益”的范畴。要排除借公共利益之名随意征用农民林地的行为，须以法律条款明确列举公共利益包括的种类，对国家征收行为进行严格限制。属于法律规定的范畴之内，才可以征收。其次应赋予林权主体与国家平等协商的权利，弱化政府的行政权力。对于林地征收事宜，国家应与林权主体平等对话，让林权主体可以参加到征地谈判中，对征地的相关内容进行平等协商，以确保自己的权益。第三是应当提高补偿标准，农民失去赖以谋生的土地后，要保障其拥有维系生存的物质条件，需要根据林地的价值来确定补偿价格，使其获得相应的对价，同时进一步完善农村社会保障体系。对于征地及补偿的全过程，应公开透明化，保证农民的知情权，使农民充分获得有关信息，并可以通过第三方监督的方式，来保障征收过程的合法公正。

（二）放宽限额采伐管理制度，保障林农的经营权和收益权

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》第10条规定，实行商品林、公益林分类经营管理。公益林承载森林的生态功能，商品林侧重森林的经济功能。对于公益林，国家应不断完善补贴制度，提高补贴数额；对于商品林，就应当充分尊重林木所有人的收益和处分权，放开森林采伐限额。变林业主管部门批准采伐为监督采伐，除对危害生态和影响可持续发展的行为进行干预外，由林木所有人自主决定对林木的处分方式。放开对林木运输和经营的层层限制，使经济林的经济效益得以充分发挥。

（三）落实林权的抵押权，为林农筹集资金，发展林业提供更大空间

林地与耕地相比投资大、回报慢、周期长、风险大。要发展林业，需要推进林业投融资改革，充分发挥金融部门的职能，推进林权抵押货款，以解决林业生产资金不足的问题。推进林权抵押货款，应首先从法律上落实林权的抵押权，以法律形式明确赋予其合法性并修改其他限制林权抵押的条款。根据物权法定原则，需在《物权法》中明确规定林权抵押权，使其成为担保物权的一种。同时应放开对自留山抵押的限制，并允许通过转让方式获得林地承包经营权的受让方申请林地承包经营权变更登记，以便其能以林权进行抵押贷款。林权抵押权的落实，有助于促进林权抵押，使经营者获得充足的资金进行林业经营，提高资本参与投资林业的积极性。

（四）调整对盗伐林木的处理方式，确保林农财产权利

对于《森林法》第39条中关于盗伐林木的处理方式应进行修订。被盗伐林木不应收归国有，而应当返还其所有权人。若确实无法追回，再通过民事诉讼要求赔偿。此调整从立法上来说也相对简单，可将《森林法》该条第一款修改为“盗伐森林或者其他林木的.由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，暂行扣押盗伐的树木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下罚款，林业主管部门取证后应返还林木所有权人被盗伐的林木或者变卖所得，无法追回的，由林木所有权人依法向盗伐当事人追偿”。

（五）完善林权流转制度

规范林权流转的行为，保障出让方和受让方的权益，就必须理顺林地产权流转的程序，完善林权流转制度。除应制定专门规范林权流转的法律外，还应修订《物权法》中对于林地承包经营权转让的规定。对于林地承包经营权转让，必须采取债权形式主义，即当事人的合意仅发生债的效力，与登记、交付的公示方法相结合才共同发生物权变动的效力。林权的转让，必须经过登记才能发生效力。只有经过登记，才便于社会公众了解林地的权属情况和流动情况，保障林权的安全性和稳定性，才能吸引更多资本从事林业经营，促进林业的发展。

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