基于平衡记分卡的县级公共图书馆服务绩效评估指标体系构建研究*

李保东

1 当前县级公共图书馆服务绩效评估实践

图书馆绩效评估是对照统一的指标，采用一定的方法，对图书馆投入的资金和资源，对图书馆管理者和从业人员在一定时间内经营图书馆所取得的业绩和图书馆在一定时间内提供各项服务所获取的效益进行评价和测评[1]。纵观国内外公共图书馆事业的发展实际，其服务绩效评估模式大体可分为三种：第一种是图书馆自身进行的服务绩效测评，即第一方测评；第二种是上级行政主管部门对图书馆服务绩效进行的测评，即第二方测评；第三种是独立第三方对图书馆服务绩效进行的客观评估，即第三方测评。第一方测评在地市级以上独立建制的公共图书馆比较常见，第二方测评则十分常见，遍及各级各类图书馆，第三方测评在公共图书馆事业比较发达的欧美、新加坡和香港等国家和地区已有实施，国内目前还较多地停留在理论层面，属公共图书馆绩效评估领域的前沿课题和热点问题，较少付诸实施。

由于受传统计划管理体制的影响，在县级层面行政领域政事尚未完全分开，县级公共图书馆对文化行政部门的依赖性还相当强，所以造成当前县级公共图书馆服务绩效评估主要是基于行政隶属关系的上级文化行政部门对下级部门的考核，即第二方测评。东莞图书馆厚街分馆（以下简称“厚街图书馆”）当前服务绩效评估实施定量评估，每年进行一次，一般安排在年底进行。评估指标及分值征询东莞图书馆的意见，由东莞市文化广电新闻出版局制定，并最终以红头文件的形式下发至各县级公共图书馆。定量评估采取量化计分的方式，将公共图书馆服务的各个组成部分细化为可计量的指标，并赋予一定的分值，总的得分即为被考评单位该年度服务的总绩效，计入相应层级领导班子的考核范围。

2 当前县级公共图书馆服务绩效评估存在的不足及原因分析

2.1 绩效评估的定位和价值取向不明确

当前的评估模式对公共图书馆服务绩效评估的定位和价值取向没有予以明确的说明，仅将评估结果用做评选先进和落后单位的主要依据。这与公共部门绩效评估的初衷是不符的。加拿大公共图书馆绩效评估的做法比较成熟，其绩效评估的主要目标是为了向纳税人报告税收的使用情况，主要目的有四个：加强机构的责任；提高绩效；促进生产力和提高创造力；改善预算经费的使用情况[2]。收集公众对公共图书馆服务的意见和建议，寻找公共图书馆服务开展中存在的问题和制约因素，从而找出改进办法，以更好地增强图书馆对公众利益的代表性、责任性和回应性，是开展公共图书馆绩效评估工作的唯一动机和价值所在。

2.2 评估主体单一，缺乏第三方评估机构，无法将组织的发展目标变成组织所有成员共同的愿景

当前的评估是官方的，是市文广新局基于行政管理架构对镇街图书馆进行的单向过程、单一主体评估，缺乏以中介组织为代表的“第三方”和公共图书馆自身的内部评估。对于组织的愿景、组织发展的目标，评估指标的设定在上下级之间缺乏沟通和交流，从而使得评估对象不理解设置的目标，将评估作为一种负担，抵触情绪严重，被动应付多，根本无法将组织的发展目标变成组织所有成员共同的愿景，最终常常导致目标难以实现，评估流于形式，评估结果对未来不能提供充分的行动导向作用。

2.3 评估封闭性，缺乏公众参与

受众满意度是绩效测评的主体，在测评结果中应占有大的权重。因此，公共图书馆服务绩效评估主体要有一种公众至上的理念，要以公众为本，建立健全公众参与机制。然而，当前的公共图书馆服务绩效评估模式仅限于上级文化行政机关对下级的系统内评估，呈现出“封闭性”“神秘性”的特征，完全缺乏社会公众的参与。

2.4 评估技术不全面，缺乏反映图书馆反作用的隐性指标

定量指标作为评估绩效的基本尺度必不可少，但它并不是唯一的标准。况且，由于在短时间内很难保证统计数据的真实性，定性评估更显示出它的重要性。在现实中，不可能将所有的公共图书馆服务成效全部定量化。公共图书馆对经济、社会具有反作用，图书馆的社会效益是一种潜在的、长期的反作用过程。对图书馆社会效益的衡量是公共文化服务绩效评估的难点，应当坚持定性与定量相结合的原则予以揭示。然而，当前的绩效评估指标全部为定量指标，缺乏对图书馆社会效益的揭示。

3 基于平衡记分卡的县级公共图书馆服务绩效评估指标体系构建

3.1 基于平衡记分卡的县级公共图书馆服务绩效评估框架构建

德国BIX项目（1999年）最早将平衡记分卡理念引入图书馆绩效评估，随后IFLA、ISO相继引入了这一理论[1]。平衡记分卡（Balanced Score Card，简称BSC）是一种先进的绩效评估工具。作为一种全方位的，将财务指标和非财务指标相结合的战略性绩效评估指标体系，其最突出的特点是：将组织的愿景、使命和发展战略与绩效评估体系联系起来，把组织的使命和战略转变为具体的目标和评估指标，以实现战略和绩效的有机结合。平衡记分卡能够提供一套评估图书馆战略目标的完整架构，强调评估指标均衡和图书馆的持续创新、注重图书馆发展的长期策略，可以帮助解决图书馆单一的仅注重年度工作总结的狭隘绩效衡量方式[3]。一般来说，任何公共组织都可以将目标分解成公众、财务、内部流程、学习与成长四个不同的维度，并按这四个维度分别设计适量的绩效评估指标。

基于以上分析，县级公共图书馆的绩效评估框架也可以从公众、财务、内部流程、学习与成长四个维度进行构建。公众维度对于公共图书馆来说是最重要的。早在70年前，阮冈纳赞就以其远见卓识指出了图书馆服务绩效评估的实质——以用户为中心，以满足用户需求作为评价图书馆服务绩效和服务质量的标准[4]。明确自己为公众服务，是公共图书馆“人本”原则的鲜明体现。财务维度对于公共图书馆而言，主要是关注如何用最低的成本和最有效的方式来实现其服务公众、服务社会的目标任务。内部流程维度关注那些能够不断为公众增加价值以及不断提高图书馆绩效的关键流程。学习与成长维度关注的是公共图书馆自身的发展，以实现图书馆人、图书馆与社会的共同发展，其目标是为其他三个维度的实现提供支撑和保障。

由于公共图书馆不以营利为目的，其绩效评估以人本、公平、效率和文明为价值取向，效率是手段，人本、公平和文明才是公共图书馆服务绩效最重要的维度。基于此种考虑，本文将传统平衡记分卡方法进行改造，将评估框架调整为从以下四个维度评估县级公共图书馆服务的绩效：促进经济社会发展的维度、实现社会公平的维度、为公众提供文化产品和文化服务的维度以及公共图书馆内部管理和自身成长的维度。新的评估框架可用图1形象地说明。

3.2 县级公共图书馆服务绩效评估指标的遴选与确定[5]

3.2.1 确定指标权重分析方法

鉴于研究时间和研究范围的考虑，本研究采用了较为简便的指标权重分析法——利克特量表法，将每项指标分为非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五个权重等级，对有利项目分别记为5、4、3、2、1分，对不利项目则分别记为 1、2、3、4、5分。

图1 县级公共图书馆服务绩效的平衡记分卡框架

3.2.2 开展问卷调查

本研究针对将要参与遴选的150个评估指标分为图书馆对经济社会反作用、图书馆的公平度、提供公共文化产品与文化服务和公共图书馆自身发展四个维度设计相应的调查问卷，面向全社会广泛开展问卷调查。厚街图书馆绩效评估课题小组在厚街图书馆、社区图书馆、书店、机关、企事业单位，医院、学校等单位集中开展为期一个月的问卷调查工作，调查对象涵盖本地居民、新莞人、未成年人等各类公共图书馆服务对象，共发出问卷395份，回收有效问卷379份，回收率达95.9%，调查结果比较理想。

3.2.3 对指标进行均值、方差分析

受测者对各项指标重要性程度的看法分布不均匀，均值越大，表明该项指标越重要。然而，均值相同的两项指标之间的重要性分布却不一定相同。出于统计学原理的考虑，还需要对各项指标得分的方差及一致性问题进行分析。方差揭示的是各项数值与均值的平均离散程度。本研究中各项指标的方差是指379位受测者对该指标重要性判断的离散程度。方差越大，表明他们对指标重要性的判断就越分散（亦即意见越不一致），反之则相反。

3.2.4 对指标进行一致性检验

鉴于各项指标测量的结果分布可能存在不一致的情况，样本总体服从正态分布，因此，还必须对其进行T检验（即一致性检验），以考察各项指标均值与总体均值间是否存在显著差异。本研究适用于单样本 T检验（One-Sample T Test），运用 spss社会统计软件对调查问卷的测量结果进行分析，设定指标的总体均值为3.6，置信水平为95%，建立零假设H0:厚街图书馆服务绩效评估指标均值与总体均值3.6相等。对各项指标样本均值进行T检验。

通过spss的T检验分析，得到上述指标均值样本的总数（N）为 145，样本均值（Mean）为 2.9743，样本标准差（Std.Deviation）为 0.31306，自由度（df）为 141，检验值和实际值的差（Mean Difference）为0.00742，在95%的置信区间中，根据公式计算出的T值为0.248，得到的相伴概率为0.729，95%的置信区间为（-0.70，0.05），表示95%的样本差值在该区间。假设显著性水平a为0.05，由于相伴概率大于显著性水平a，因此不能拒绝H0，可以认为厚街图书馆服务绩效评估指标均值与总体均值3.6相比，没有出现显著变化。T检验的结果表明，145项指标均值样本通过了一致性检验测试，成为可以进行指标筛选的样本体。

3.2.5 遴选确定指标

将通过一致性检验之后的145项指标作为最后遴选的基础，根据各项指标的均值和方差对指标进行筛选、确定。鉴于以上分析，理论上设计的公共图书馆服务绩效评估指标体系囊括150项指标，为了构建更为精简的测评指标体系，本研究计划保留其中3/5即90项左右指标。依照降序对指标的均值进行排序（均值越大，意指该指标重要性越大），设定中位数为2.8；而将方差按照升序排列（方差越大，离散程度越大），设定中位数为0.876。据此，首先删除均值小于2.8、方差大于0.876的33项指标；然后，在剩余的满足其中一项条件的指标中，删除均值偏低及方差偏高的16项指标，最终保留96项指标。

3.3 基于平衡记分卡的县级公共图书馆服务绩效评估指标体系构建[6]

3.3.1 促进经济社会发展维度

促进经济社会发展维度指标（一级指标）囊括7个二级指标。其中“经济的发展”指标可细化为GDP总量的增长、劳动生产率的提高和公众通过合法途径获得收入的意识3个三级指标；“社会的发展”指标可细化为基尼系数、治安案件发案率、公众自觉维护公共秩序的意识和公众的自我保障意识4个三级指标；“政治的发展”指标可细化为政治制度的发展、公众参与意识和公众维权意识3个三级指标；“教育的发展”指标可细化为家庭的教育投入意识、大学生的入学率和教育事业费用占GDP的比重3个三级指标；“卫生的发展”指标可细化为公众的医疗投入意识和卫生事业费用占GDP的比重2个三级指标；“科技的发展”指标可细化为公众的科技创新意识、专利申请量和R&D经费占GDP的比重3个三级指标；“生活水平的提高”指标可细化为文化消费支出比重、人居可支配收入增长率和恩格尔系数增长率3个三级指标[5]。

3.3.2 实现社会公平维度

实现社会公平维度指标（一级指标）囊括4个二级指标，其中“弱势群体关注度”指标可细化为公共图书馆资源布局的合理性、公共图书馆资源利用的便利性、老弱病残者利用资源的便利性、低收入者利用资源的便利性、未成年人利用资源的便利性5个三级指标；“公众占有率”指标可细化为人均数（每万人拥有公共图书馆的藏书量）、地均数（单位面积上的公共图书馆数量）、人口覆盖率和地域覆盖率4个三级指标；“公众满意度”指标可细化为公众满意度（问卷）、公众投诉次数和文化产品和服务事故发生的次数3个三级指标；“公众受益度”指标可细化为公众参与度、公众关注度、公众精神生活满足度和公民幸福指数4个三级指标。

3.3.3 为公众提供文化产品和文化服务维度

为公众提供文化产品和文化服务维度指标（一级指标）囊括2个二级指标，其中“公共图书馆设施”指标可细化为图书阅览室、报刊阅览室、电子阅览室、过刊阅览室、展览厅、少儿阅览室、文化共享工程资源播放室、多媒体报告厅、弱势群体阅览室、地方文献阅览室和读者自修室11个三级指标；“公共文化服务”指标可细化为年流通图书册次、年接待读者人次、年解答读者咨询问题条次、开放时间、年举办读书学习活动次数、读书活动参与人次、年举办展览次数、年举办展览参与人次、年报刊阅览人次、年馆际互借服务人次、年举办读者培训场次、年读者培训参与人次、年电子资源利用人次、文化共享工程播放优秀资源场次、文化共享工程服务群众人次、年新增图书册数、年流动图书服务次数、年流动图书服务参与人次、地方文献征集册件和地方文献利用人次20个三级指标。

3.3.4 公共图书馆内部管理和自身成长维度

公共图书馆内部管理和自身成长维度指标（一级指标）囊括5个二级指标，其中“设备状况”指标可细化为设备现代化指数、设备维护频率、设备利用率、设备数字化程度和流动设备拥有量5个三级指标；“资金状况”指标可细化为公共图书馆经费投入占财政收入的比重、年购书经费投入、读者活动经费投入、流动服务经费投入和经费使用效率5个三级指标；“管理状况”指标可细化为图书馆发展战略规划制定与实施情况、管理成本、管理效率、职工意见采纳百分比和职工对内部管理的满意度5个三级指标；“人力资源”指标可细化为人力资源开发战略规划、专业技术员工比例、领导班子建设状况、不同学历员工比例、员工服务效率、员工创新能力、队伍稳定率和员工教育培训情况8个三级指标；“图书馆自身发展”指标可细化为图书馆的发展规划、图书馆吸纳社会资金的能力、图书馆的发展投入和对外交流合作情况4个三级指标。

4 结语

与传统县级公共图书馆服务绩效评估指标体系相比，基于平衡记分卡的县级公共图书馆服务绩效评估指标体系的创新之处在于：一是实现了县级公共图书馆发展战略与绩效评估的有机统一，将“实现公民基本文化权利”作为开展绩效评估的核心价值取向，克服了传统服务绩效评估“为评估而评估”的局限；二是通过设置“公众参与意识”“家庭教育投入意识”和“公众科技创新意识”等一系列具有可测性和可操作性的指标，建构了揭示公共图书馆对促进经济社会发展和实现社会公平反作用的评估指标，克服了传统绩效评估承认图书馆对经济社会发展的反作用但无法揭示的缺陷；三是通过设置“公众满意度”“公众投诉次数”和“公众精神生活满足度”等指标，引入了“公众”第三方评估主体，克服了传统绩效评估“封闭性”“神秘性”“单一性”的弊端。当然，由于研究数据本身的缺陷，加之研究对象的相对狭隘，研究人员能力有限，研究观点难免有偏颇，基于平衡记分卡的县级公共图书馆服务绩效评估指标体系能在多大程度上全面、科学、客观地揭示县级公共图书馆的服务绩效，还有待实践的进一步检验。

[1]奉永桃，张洪铭.ISO与IFLA图书馆绩效评估指标体系比较研究[J].图书馆论坛，2012（4）：144-148.

[2]曾翠.加拿大公共图书馆绩效评估实践研究[J].图书馆，2013（1）：74-77.

[3]冷秋菊，张叶红.基于平衡记分卡的图书馆绩效评估指标体系设计[J].现代情报，2009（10）：128-130.

[4]徐芳，柴雅凌.公共图书馆服务绩效评估指标体系构建研究[J].图书与情报，2007（6）：37-40.

[5]李保东.基于BSC的公共文化服务评估指标体系构建研究[J].管理观察，2012（4）：151-153.

[6]曹超.公共图书馆服务评估指标比较研究[J].图书馆杂志，2012（2）：47-52.