农村中小学特岗教师退出机制探究

曹苏瑞+张翔

农村中小学特岗教师退出机制是确保农村特岗教师合理流动的重要举措。然而，当前我国特岗教师退出机制存在退出管理主体模糊、退出方式单一、退出程序欠规范等问题。因此，完善农村中小学特岗教师退出机制，需要明确退出机制的管理主体；拓宽特岗教师退出渠道；规范退出程序，完善退出监督体系；建立退出特岗教师社会保障制度和解聘制度。

农村中小学 特岗教师 退出机制

目前，随着我国义务教育普及的深化，基础教育的发展战略由最初的数量扩张转向质量的提高与巩固，基础教育的生存和发展很大程度上需要依靠优质的师资队伍。因此，优化师资配置，提高教师的整体素质成为当今教育的核心。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》规定：健全教师管理制度，在完善并严格执行教师准入制度的基础上，完善教师的退出制度，解决教师在“出口”上的诸多问题。农村教育是中国教育发展的“重头戏”，农村教师的合理配置必定会影响农村教育的发展。2006年，国家实施了“特设岗位”计划，目的在于补充农村教师资源，特岗教师作为特殊的“乡村教师”，不计入国家正式编制范畴，随之就面临三年聘期满后的流动问题，就当前特岗教师呈现出的流动特点来看，存在着诸多不合理、不科学的因素。因此，在已经建立的严格的准入机制下，如何构建科学规范的退出机制，对于拓宽特岗教师退出渠道、规范退出秩序具有重大意义。为了科学探究特岗教师退出机制，本文通过自制问卷，以贵州省威宁县特岗教师为对象展开实证调研。问卷发放400份，回收300份，其中有效问卷214份，有效回收率为71%。

一、农村特岗教师退出机制的类型

1.教育系统内部的退出

教育系统内部的退出是指特岗教师聘期满后在教育系统内部进行的岗位间、区域间的流动。就范围而言，大体上可以分为学校间、城乡间和区域间的退出与流入[1]。从我们调查的学校来看，聘期满后有意退出的特岗教师中约30%的教师集中在教育系统内部退出。就退出性质而言，是单向性、趋利性的，这符合人自身发展的本质特征，从教师个人发展出发，教育发达地区教学环境优化，教育设施完备等一系列优越的条件都为特岗教师的专业发展提供了客观保障，他们可以在较短时间内较快地提升专业素质。特岗教师均是由当地教育主管部门统一分配，一定程度上可能有悖于教师的意愿，聘期满后原先在教学水平相对较低的学校任教的优秀教师自然愿意到更高层次的学校工作，不仅有利于教师个人的职业发展，也大大提高了流入学校的教学水平，但从流出学校来看，骨干教师的退出必定会造成教育质量的下滑。其次，我国正处于社会转型时期，受城乡二元结构的影响，教育发展的重心依旧在城市。近年来，越来越多的城市学校开始挖掘优秀的农村教师资源，为特岗教师的发展提供了良好的平台，最终促使师资向城市流动。区域间特岗教师的退出与流入，基本上是经济欠发达地区向经济发达地区的流动。贫困地区自身师资总量不足，教师队伍中代课教师占一定的比例，教师专业化水平低，特岗教师极大地缓解了这一情况，然而在聘期满后却退出流入经济发达的地区，造成区域间教师资源的不均衡。我们调查的学校中，特岗教师基本上是校际及城乡的退出和流入，渴望调到条件好的学校的教师比例约占24%，渴望到城市中就职的教师比例约占6%。

2.教育系统外部的退出

教育系统外部的退出是指特岗教师在聘期满后退出教育系统，分流到其他系统。教育系统外部的退出存在着多种形式，以贵州省威宁县为例，主要有报考公务员、自主创业以及报考研究生这三种形式。在回收的214份有效问卷中，约1.4%的特岗教师在聘期满后报考研究生，继续深造；约5.14%的特岗教师报考公务员；约1.4%的教师选择自主创业；另外，还有约7.9%的特岗教师进入其他领域工作。从这组数据中我们看到，目前特岗教师的就业渠道正在向多元化发展，特岗教师由于各种原因不能继续留任，他们根据自身的实际，找到适合个人的发展领域，这不仅利于特岗教师更好地成长，同时一定程度上促进了人力资源的合理配置，利于社会经济更快地发展。

二、农村特岗教师退出机制存在的问题

1.特岗教师退出机制的管理主体模糊

特岗教师的有序退出，需要一个明确的管理主体来主导，然而目前却存在着当地教育主管部门和学校权责不分的情况。中华人民共和国《教师法》第三章规定：学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制[1]。这也就意味着学校和其他教育机构作为聘任方，应与被聘方——教师在签订合同后，具有同等的法律地位，各自履行相应的权利、义务和责任。在引导特岗教师合理科学地退出的过程中，国家应从宏观上给予总的指导，再由各地方教育主管部门根据本地实际情况制定规则，学校具体实施，但是相关的管理办法还没有出台，因此，使得教育主管部门和学校在特岗教师的人事流动问题上责任不清，难以有一个明确的管理主体。特岗教师的招考是由当地教育主管部门统一安排，再逐一分配到辖区内的各个乡、镇、村的学校，由学校和教师本人签订合同，但实际上，是由地方教育主管部门对特岗教师进行人事管理，导致学校对特岗教师的人事管理可能进入误区，即学校认为自己无权过问教师的人事流动，最终导致特岗教师无序地退出，引发教师退出机制的混乱或者学校对本校特岗教师的退出制定一些规矩，使特岗教师的利益受损[2]。基于此，必须明确教育主管部门和学校的权责，保障在特岗教师退出过程中有核心力量统筹安排，既保护教师的利益，也使得特岗教师的退出科学合理地进行。

2.特岗教师退出方式单一

从对贵州省威宁县中小学的调查访谈中看出，虽然目前特岗教师的退出渠道正在不断拓宽，但主要还是集中在几个领域。就教育系统内部退出而言，特岗教师倾向于校际、城乡间的退出与流入，区域间的退出与流入相对较少。特岗教师的退出特别是优秀教师的退出对于学校、当地的教育发展必定是人才流失，而对于流入学校而言，则是人才的补充和地区骨干教师队伍的壮大。就退出教育系统的教师而言，主要以报考研究生、公务员和自主创业等作为就业途径，这些都是特岗教师基于社会需求和自身的发展规划作出的选择。特岗教师队伍极大地缓解了农村教师总量不足的情况，他们的工作生活必然会受到当地相关部门的重视。因此，特岗教师的退出均是主动性地退出，学校及教育主管部门不会强制性地要求其退职。此外，退出方式除离开原学校外，也包括校内的调整，学校对不胜任岗位的教师进行转岗，以更好地发挥其作用。

3.特岗教师退出程序不规范

教师的退出包括鉴别阶段、补救阶段和评议阶段。前两个阶段主要是由学校负责，最后一个阶段由学校和教育行政机关共同合作完成[2]。要建立科学有序的特岗教师退出程序，构建教师考评体系是关键，通过鉴定，分流出部分教师进入到其他领域，既符合部分教师的职业规划，也使得人力资源得到合理配置。然而，现阶段的考评体系却有待完善，存在一些考核程序不明、主观性地参与评价等现象。因此，亟待建立一个科学客观的考评体系。

在构建科学的考评机制的同时，相应的法律制度能有效保障特岗教师的退出。但由于缺乏相关法律法规的指导，教育主管部门对此并没有硬性地管理，使得特岗教师的退出显得较为随意。部分学校在特岗教师的退出程序中拥有过大的自由裁定权，对特岗教师的退出，学校不会提供相应的退出证据，也不会倾听特岗教师的意见，针对教师的实际情况进行一定的补救，这些都是不符合法律规范的。综观之，特岗教师退出程序中存在的不规范、不合理的问题凸显出我国目前尚缺一个科学客观的特岗教师退出机制，以及相应的法律法规用以保障机制的正常运行。

三、农村特岗教师退出机制的路径选择

1.明确退出机制的管理主体，集中权力

要保障特岗教师有序地退出，就需要一个明确的管理主体起主导作用。然而，在目前特岗教师的退出问题上，出现了教育主管部门和学校分工不明确，权力分散的情况。众所周知，特岗教师由当地教育主管部门统一招考，与学校签订聘任合同，而实际上学校却没有相应的人事权，由此导致了部分学校认为教师的退出主要是由教育主管部门负责，学校无权自行管理。确然，政府及教育主管部门应该是构建科学合理的特岗教师退出机制的权力主体，它们需要从宏观上引导和帮助特岗教师的退出，同时，制定各项教育方针政策保障教师的合法权益。但是，这并不意味着学校在教师退出过程中就不承担一定的责任，学校是具体教育政策的执行者，也是最直接的教师管理者，自然在教师退出机制中应该扮演一定的角色，自学校与教师签订合同后，学校就需要对任职教师负责，这是《教师法》所规定的。因此，学校在遵从国家相关的法律法规基础上，要联系自身实际，制定出适合本校特岗教师退出的相关管理条例，维护教师的合法权益，同时，合理规范教师退出秩序。

2.拓宽特岗教师退出渠道

就当前特岗教师的退出现状来看，在教育系统内部退出的特岗教师主要集中在校际、城乡间的退出和流入，跨区域的流动较少；退出教育系统的特岗教师则主要选择考取公务员、考研、自主创业等渠道分流到其他领域。对此，教育主管部门及学校首先要建立起一个合理的教师流动机制，帮助并引导即将退出的特岗教师根据自身实际和社会需求，找准适合的发展道路，从思想上增强特岗教师退出的信心和积极性。在此基础上，学校还应该积极开展相关的讲座、培训，普及再就业知识，提高退出教师的竞争力。

其次，在特岗教师退出问题上，可以借鉴公务员退出的有关规定，实行弹性的退出策略和退出补偿制度。对不能胜任教学工作的教师实行校内调整转岗，以实现资源的优化配置，同时，建立起教师退出补偿制度，根据特岗教师服务期内的职位、薪酬以及对学校的贡献发放一定数量的离职金，作为教师拓展其事业的物质保障。

3.规范退出程序，完善退出监督体系

我国《教师法》对教师的退出程序没有作出明确的规定，一定程度上导致了特岗教师在退出过程中出现不规范、不合理的现象。首先，教师具体的退出程序主要包括告知、听证和救济。在实施退出时，学校要主动、及时告知教师退出的原因以及依据的法律条款，同时，保障教师享有听证的机会和辩护、申诉的权利。此外，还应建立起特岗教师救济的渠道，明确教育行政部门和学校所承担的责任[3]。

其次，规范特岗教师退出程序，需要一定的法律保障，确保教师有序地退出。对此，政府及相关部门应该积极地补充完善相关零散的法律条款，以形成一个系统整体，并且在总的《教师法》的指导下，根据当地教师的职业特点，制定相应的条款，帮助特岗教师规范地退出。

4.建立退出特岗教师社会保障制度和解聘制度

首先，要构建科学合理的特岗教师退出机制，保证特岗教师顺利退出，构建社会保障制度是重点，也是难点所在。它涉及包括教育部门、社会保障部门等在内的多个机构，在政府统筹安排下，齐心协力地疏通教师退出路径中的障碍。根据我国《教师法》规定：教师的平均工资不得低于或略高于公务员的平均工资，医疗同当地国家公务员享受同等待遇，享受国家的退休待遇[3]。然而，目前我国在医疗、失业等社会保险制度上存在缺失，以至于特岗教师在退出时会有所顾虑，担心自身的生活能力受到影响；对于学校而言，社会保障制度的不健全，使得其在特岗教师退出问题上难以实行有效的策略解决教师的后顾之忧。因此，各地政府、教育主管部门应该根据各地实际构建符合本地特岗教师特点的长效的社会保障制度，稳定教师情绪，促使教师有序地退出。

其次，要健全特岗教师解聘制度，为特岗教师的退出提供法律保障。首先，通过制定教育法律法规来规定教师解聘的理由，同时建立规范的特岗教师解聘标准，使得解聘教师有法可依。此外，制定解聘的程序和规则，引导特岗教师合理退出，保障退出程序的规范、明确和透明[4]。其次，建立相应的符合法律规范的教育救济制度。教育法律救济能有效地保护教育法律关系主体、维护教育法律的权威、促使教育行政部门依法行政，从而更有效地推进教育法律制度的建设。对此，明确教育救济的途径是必要的，它包括诉讼救济、行政救济和其他救济。其中诉讼救济和行政救济是两种较完备的救济渠道。通过制定法规、救济制度健全特岗教师的解聘制度，有效地推动特岗教师退出机制的构建。

总之，特岗教师是农村基础教育师资的重要补充力量，关注农村特岗教师退出机制的构建，对于提高社会对特岗教师群体的关注、确保特岗教师合理退出、维护其合法权益具有一定的现实意义。

参考文献

[1] 杜雪元，彭雪明.论我国高校教师退出机制.国家教育行政学院学报，2011（2）.

[2] 卢艳，陈恩伦.中小学教师退出机制存在的问题及对策研究.教育学刊，2012（1）.

[3] 周光礼.教育与法律：中国教育关系的变革.北京：社会科学文献出版社，2005.

[4] 秦梦琼.美国教育法与判例.北京：北京大学出版社.2006.

【责任编辑 付一静】