积极发挥公园在首都社会治理体系创新中的作用

高大伟

建设生态文明，不仅是一场改造自然的运动，也是一场改造社会的运动。在将生态文明建设融入首都社会建设的过程中，应充分发挥公园的优势和作用。公园作为城市的重要开放空间，不仅是城市中有休憩功能的公用绿地，还是城市公共交往活动的重要场所。随着首都经济社会的发展和人民生活水平的提高，公园服务民生的作用越来越突出，已经成为市民参与社会文化生活的公共活动空间。充分挖掘公园的社会价值，将北京公园开辟成社会治理创新的服务平台，有利于培育市民的公共服务精神，有利于提高社会自我管理能力，有利于营造和谐有序的社会环境。

从国际城市发展经验看，公园已成为现代城市治理的重要社会空间

纵观19世纪以来城市规划发展历程，从霍华德设想的“田园城市”到《雅典宪章》提倡的功能城市；从《马丘比宪章》追求的“有机城市”再到《雅典新宪章》提出的面向21世纪的“市民城市”，人们对于公园主体功能与价值目标的认识不断深化。人们对公园作用的认识经历了景观化、生态化、人文化、社会化四个发展阶段。分别对应1830—1900年快速工业化和城市化背景下的环境整治和美化运动，1900—1960年全球生态问题背景下的自然环境保护运动，1970—1990年在反对城市盲目扩张的城市更新过程中强调的人文关怀，1990年以来经济全球化、文化多元化、社会群落马赛克化背景下的社会文化价值取向。

1998年，欧洲城市规划师联盟制订《雅典新宪章》宣布：城市规划要实现由“有机城市”向“市民城市”的转变。“市民城市”以促进城市可持续发展和提高市民生活质量为基本目标。按照这一要求，公园绿地更应表现出罗杰斯的“邻里之间的户外房间”、托普森的“陌生人的会场”、雅各布斯的“街头芭蕾”、芒福德的“城市剧场”、怀特的“城市舞台”等社会空间的作用，并成为城市社会空间网络的重要组成部分。在发达国家新一轮的再城市化改造中，公园已成为城市公共空间网络、社会组织网络、生态环境网络三网融合的重要节点。为“市民城市”建设更多绿色公共空间，成为城市社会治理的新主题。

2007年，时任纽约市长的彭博发布新的规划，目标是到2030年将纽约市建成“21世纪第一个可持续发展的城市”，为全球其他城市作出表率。其重要内容有：要增加市民的“康乐”福利，为每个社区建设一个绿色开放空间，保证市民能够在10分钟内步行到达一个公园。

新加坡也提出，要将“园林城市”建设成为“园林中的城市”。在城市绿色空间网络的建设中，将社会建设中的“邻里中心”计划同时纳入进来，统一规划城市公共空间。利用社区更新改造契机，将居民住宅区作为社会单位加以全面规划，依托绿地等开放空间，形成由邻里组团中心、邻里中心、新镇中心和区域中心等构成的多层次的社区公共活动中心，以保证社区居民享有均等性的绿色公共空间。

对北京“和谐宜居”之都的建设发挥着重要社会作用

19世纪中叶，公园作为新型的社会公共空间理念由西方传入中国后，在中国的城市中生根发芽，并且成为现代城市结构的重要组成部分。经过一个多世纪的建设，北京公园取得了跨越式发展，初步形成了巨大的公园网络体系，给市民带来了前所未有的绿色福利。据统计，目前全市有注册公园367个，社区公共绿地1000余处，并在四环外建成了包括81个郊野公园在内的郊野公园环；在11个新城分别建成了“以水为魂、以林为体、林水相依”的万亩滨河森林公园；结合百万亩平原造林工程，在北京的东、西、南、北四个方向，正在建设东郊游憩公园、西北郊历史公园、南苑生态公园、北郊森林公园四大郊野公园群，一个总面积达30多万亩，由城中心休闲公园、城乡结合部郊野公园和新城滨河森林公园组成的三级森林公园体系正在形成。伴随着城市空间结构的变化，公园的社会文化功能也发生了巨大变化，呈现出三个方面的特点。

一是公园正在发挥城市“区域中心”的作用，成为影响北京社会化空间布局调整的因素。一项研究表明，公园继学区、交通、商业之后，已成为北京市民选择生活社区和工作环境优先考虑的条件。在石景山区从“首钢重工业区”转型为“首都休闲娱乐中心区”的过程中，独特的都市山林环境、浓郁的历史文化氛围和人均拥有公园绿地多的比较优势，吸引了众多投资者和商家的目光，成为增强区域魅力、推动社会发展的动力之一。

二是公园改变了人们生活方式，成为都市生活的第三度空间。2012年北京市公园管理中心采用随机抽样的方法，对1200位北京居民进行了问卷调查。结果显示，57.4%的居民每周至少去一次公园，其中，75.5%的居民在公园停留时间为一个小时到半天。人们对北京公园的需求和期望逐渐发生改变，休闲娱乐、游览观光、体育健身、体验公园历史文化氛围、增进家庭感情、带孩子出来玩、参加各种兴趣团体等成为居民使用公园的主要目的。环境好、距离近成为人们判断生活环境的标准。从公园使用频率、时间、目的以及需要来看，公园已经成为人们除住宅、办公室之外停留时间最久、综合功能最为多样的城市生活空间。

三是公园成为构建社会关系网络的重要节点，是和谐社会建设的重要舞台。公园是新时期居民构建社会关系网络的重要场所，具有流动人员多、社会组织活动频繁的特点。据不完全统计，在北京各大公园常年开展活动、自发组织的群众团体有5000多个，开展着30个门类400多项文化活动。这类活动包括群体性社会活动，如舞蹈、太极拳、合唱等，以及个体性休闲娱乐活动，如散步、健身等，并形成了诸如音乐、舞蹈、戏剧等公园社会活动团体。通过在公园的集会和交流，促进了市民社会关系网络的形成，沿袭了“北京四合院”传承下来的人文精神，实现了社会不同人群的和谐相处。

北京公园在充分发挥社会功能方面存在的问题

北京公园孕育着巨大的社会服务潜能，但由于存在体系、制度和法规等方面的障碍，影响了其社会功能的发挥。

公园绿地系统不健全，绿色福利均等化服务水平有待提高。与建设世界一流宜居城市要求相比，北京在城市绿地结构、总量、质量和主要指标方面还有不小的差距。特别体现在城区绿地总量不足、分布不均，500米服务半径内建公园的规划尚未完全实现；一些老旧小区、风貌保护区、高密度社区甚至没有公园绿地。不时曝出的广场舞扰民问题，也从一个侧面反映了城市缺少绿色活动空间的问题。

公园管理体制不够完善，无法满足社会治理的需要。北京公园发展速度很快，但相应的管理体制建设却没有跟上，造成内部管理机制和方式相对滞后，影响了公园社会功能的发挥。首先表现在公园分级分类体系不健全，国家级、市级、区级和社区公园功能定位不明确。最为典型的就是国家级的历史名园，由于将观光、游览、休闲、锻炼等功能不断叠加，造成游客数量无法控制，超负荷问题严重。而一些郊野公园和社区公园，由于配套政策和设施不到位，造成后期养护管理困难，市民利用率低。其次在机制设计上，对于不同类型的公园，缺乏以特定公共服务目标为导向的激励机制，也没有形成社会广泛参与的监督、评价、考核机制，致使公园参与社会治理创新的主动性、积极性不足。再次大部分公园仍是单向的政府管理为主，缺乏社会各界共同参与治理的制度设计，尚没搭建起社会志愿者参与公园服务的互动平台。

缺乏完善的法律制度以保证公园社会职能行使。西方发达国家管理公园的法律制度是很完善的，对公园规划、建设、管理乃至筹措资金的方式、公园邻里组织的建设都有相关的条文规定，这对公园的管理者和使用者都是一个约束，可以确保绿地公共性质不发生改变。而我们目前在此方面还不太健全。此外北京公园具有流动人口多、社会组织活动频繁的场所特征，存在着一定的社会安全风险隐患，亟需使用法治手段加以规范和治理。

努力发挥好公园的综合服务平台功能

北京正从“城市公园休闲”向“公园城市生活”迈进，重视、发挥好公园在首都社会治理创新中的作用，具有深刻的现实意义。

将公园事业的健康发展纳入社会治理体系创新的顶层设计。北京城市现代化已经进入可持续发展阶段，公园作为民生保障的一个延续，已经成为缓解城市病、解决精神焦虑、提升幸福感的一剂良方。应该将公园的发展纳入社会服务保障体系，在完善医疗、卫生、养老等公共服务保障的同时，按照“绿色福利均等化”原则，提高公园社会公益化服务水平。

科学规划和建设北京公园体系，为市民提供丰富的社会活动空间。完善公园绿地系统规划，将绿色空间网络与社会空间网络结合起来进行布局谋篇，形成系统完整、分布合理、功能健全的城市公园网络。消除公共绿地服务“盲区”，实现居民步行500米见公园的愿景。加快“健康绿道”建设步伐，形成连续的城市绿地开放空间系统。

完善公园管理体制，建设社会治理服务保障平台。修订《北京公园管理条例》，增加实施细则，营造公园事业发展的良好法制环境。完善北京公园综合治理与统筹协调机制，在促进公园管理的专门化、规范化与精细化发展的同时，推广“公园之友”志愿者服务经验，建设组织完善、运作有序、充满活力的公园志愿者服务网络，加快公园管理方式的全面转变。

尊重市民的首创精神，在公园活动中培育新的城市文化。发挥市民在文化建设中的主体作用，不断提高公园节庆活动的群众参与性。把握正确文化方向，引导市民成为首都优秀文化的创新者和实践者，增强市民的“文化自觉”和“文化自信”，培育城市精神和文化认同感。

开展社区公园共建共享运动，培育市民社会参与精神。社区公园是与居民生活最息息相关的公共空间，是大家的“四合院”。结合首都当前“六型”社区建设，通过政府引导、社区组织、居民参与的方式，改造和提升社区公园的人文品质，在共建美好家园的过程中，激发市民参与社会服务的热情，培养公民意识和公共服务精神。

总之，在北京迈向国际一流“和谐宜居之都”的进程中，公园作为社会生活的重要舞台，将会在社会治理创新中发挥更大作用。

（作者：北京市公园管理中心副主任）

责任编辑：魏晔玲