关于南京市轨道交通项目供地模式的几点探讨

蔡成凤

摘要：本文首先分析了南京市轨道交通项目现行供地模式，然后针对此模式进行SWOT分析，进而提出了现有模式未来可能的发展方向，最后提出了基于新模式的几点保障建议。

关键词：轨道交通；供地模式；南京市

一、南京轨道交通项目现行供地模式

轨道交通属于线性基础设施工程项目，一直以来均以单独选址项目进行供地。具体供地环节主要分为两大方面：一是审核用地是否符合规划，二是分配具体用地计划指标。在规划方面，对于轨道交通项目采用“列清单留通道”的方式，在一定误差范围内和不占用基本农田的情况下视作符合规划；在用地指标方面，主要还是以增量指标方式，即每年年初下达的单独选址计划指标，其中属于国家级项目的计划指标向部里争取，省级项目的计划指标由省里解决。

南京市目前轨道交通已正式开通运营一号线、十号线、宁天城际和宁高城际等4条线路，在建项目有地铁三号线、四号线、宁和城际线等。已运营线路和在建线路目前用地均采取此申报模式，基本还是在传统的计划控制模式下进行，在一定时期、一定程度上为项目建设提供了用地保障。

二、现行供地模式SWOT分析

1、优势分析（S）

随着大城市人口密集度的逐年提高，为缓解城市交通压力，各地政府均开始加大轨道交通建设的步伐。南京市“十二五”期间市轨道交通建设加速，高峰时期甚至达到“八线共建”的场面，其中有市内轨道交通线路，也有都市圈轨道线路。市委市政府于2012年专门下发了《关于进一步加快发展我市轨道交通的若干意见》一文，明确加快轨道交通发展对于推进城市现代化进程的重要意义，同时明确国土部门办理征转用手续，建立指标支撑机制。因此南京市轨道交通发展用地具有一定的政策优势。

2、劣势分析（W）

随着轨道交通线路错时建设力度加快，原有的项目用地模式也逐步发生改变，轨道交通占用的基本为国有建设用地且地下线路较多，实际占地量较少，而城郊区轨道交通占用的基本为集体土地且高架线相对较多，实际占地量较大。同时由于项目用地报批和实际立项及红线划定之间存在一定的时间差，轨道交通项目最终红线可能会进行一定的修改，如误差超出一定范围，则后期项目正式用地无法实施。因为面广量大和不确定性的存在，使得用地报建的难度也在加大。

3、面临挑战（O）

在目前的宏观调控背景下，土地规划的“四区三线”管理模式日趋严格，对于单独选址项目也采用双重的规划审核标准，即“有清单、有通道”，对于占用基本农田方面的审核更为严格。同時，宏观调控下土地各项指标获日益收紧，城市建设发展和土地管理之间的矛盾日渐突出。

4、面临机遇（T）

十八届三中全会上提出的十五个改革领域当中，明确了市场体系改革当中市场在资源配置中起决定作用。国土资源部根据会议精神，适时发布了《节约集约利用土地规定》，提出各类有偿使用的土地供应应充分贯彻市场配置原则，运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。江苏省厅出台了补充耕地指标交易管理办法，南京市就耕地补充、建设用地指标和规划空间指标发布了专门的交易管理办法，其中明确提出保障房、基础设施和民生工程等公益项目，在市级平台公开市场竞得指标后，先行缴纳指标成交价款在获市政府批准后可直接抵补征地预存款，结余予以退还。这个新政的出台对于今后基础设施项目用地指标的获取又开辟了一个新的渠道。

三、现行供地模式可能的发展趋势

土地资源集约节约利用是未来用地宏观调控的趋势，城市发展用地必须要在用地模式上有所创新，作为城市发展骨架的轨道交通项目用地必然要顺应这一大趋势，方能实现轨道交通建设和城市发展的共赢。综合以上的分析，预计南京市未来可能的轨道交通项目供地模式为：

1、在规划管理上继续延续现有模式，“清单+通道”，不符合规划的由项目所在区国土部门组织一般性修改方案上报省厅审批，涉及基本农田的报国务院审批。

2、在计划管理方面将会从现有的计划下达模式转变为计划下达与指标竞购混合模式，即除了下达指标计划外，还可以像其他建设用地指标获取一样，进行“红、绿、蓝”指标的竞购，但前期竞购成本纳入后续征地成本，进行折抵，不再重复列支。

四、实施轨道交通项目用地模式的保障措施

1、谋定线网规划，确保土地利用的“合规”性

轨道交通线网规划是重要前提，在目前“三规合一”的大背景下，在拟定线网规划的初期就需要结合各部门规划，特别是国土部门规划，尽可能远离开永久保护的基本农田区，尽量保证后续用地预审符合要求。其次，近期建设线网规划要进行充分论证，特别是线路走向方面，一经批准须严格执行，如有修改需组织方案论证并报相关部门审批，尽可能将修改调整控制在可控范围内，保证用地报批前后的连续性。通过以上线网规划的稳定，为后续线路用地报批奠定良好的基础，间接地也提升了多部门规划的衔接性。

2、做好用地申报联动机制，确保信息及时反馈

土地指标下达具有一定的不确定性，因此需要加快轨道交通项目前期手续办理，尽量保证用地申报材料的准确性。轨道交通建设单位需主动对接各区、各部门，加强与发改、规划、国土等相关部门的沟通，及时办理好立项、规划红线以及勘测定界等材料，同时建立针对指标不足或者用地变化情形的紧急处理机制，做好协调沟通，确保用地各个环节可控可管。特别是对于省、市级指标交易平台的信息要给予及时的反馈，确保需求能够按时上报，按需落实到位。

参考文献

[1] 南京市人民政府.关于印发《南京市土地指标交易配置暂行办法》的通知[Z].2014-4-18.

[2] 江苏省国土资源厅，江苏省财政厅.关于印发《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》的通知[Z].2014-1-13.

[3] 国土资源部.节约集约利用土地规定[Z].2014-9-1.

作者简介及联系方式：

作者简介： 女，（1982.11-），硕士，工程师，现主要从事土地储备及土地利用规划工作。