基层政府的法治之维

◎王贵松

（王贵松，中国人民大学法学院副教授/责编刘玉霞）

20 04年3月22日，国务院发布 《全面推进依法行政实施纲要》，要求 “全面推进依法行政，建设法治政府”。2008年 《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》将依法行政的着力点确定在基层政府的身上。但时至今日，基层政府的法治仍不容乐观。在改革、社会管理创新得到大力提倡的今天，基层政府跃跃欲试。如何坚守法治的基本要求，已成为法治国家的重要课题之一。

一、基层政府法治的重要性

“实行依法治国，建设社会主义法治国家”是宪法确定的治国方略。“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”而基层政府在法治建设中具有极为重要却又常常被忽视的作用。基层政府处于执法的前沿，处于中央政府与民众的中间地带，也是最主要的执法主体，基层政府法治的成功与否关系着整个法治政府目标实现的程度。基层政府在建设法治政府中的作用是无可替代的。基层政府虽然要被动接受上级政府的安排，但也可以主动有所作为；它虽然不是可以随意创新，但也可以锐意改革。按照法治的原则，基层政府要在法治的轨道上运行，接受法律、法规和规章的规范；按照民主政治、服务行政、和谐社会的要求，基层政府又要积极作为，改善民生，提升基层政府的法治环境。

二、基层政府的立法与执法

法院是国家的审判机关，司法是统一的，不属于地方事务。基层政府的权限主要限于立法和行政两个方面。

（一）立法空间狭窄

立法权的大小是一级政府享有自主空间的重要标志。如果不享有立法权，其自主空间就是极为有限的。按照 《宪法》、《立法法》和 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，不同的主体只能制定相应形式的规范性文件，只能规定相应内容的措施。

从立法形式来看，除较大的市之外，基层政府不存在任何立法权限，它无权制定法律、法规、规章，而只能依照法定的权限，发布决定和命令，制定其他规范性文件。各级行政机关的立法权如表1所示：

表1

从立法内容来看，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等则对行政处罚、行政许可、行政强制等创设权限作出了分配，具体如表2：

表2

可见，较大的市政府虽然有权制定规章，但最多也只能设定警告或一定数额的罚款，其他措施则一律无权设定。其他的基层政府只能发布其他规范性文件，更是无权设定行政许可、行政处罚、行政强制等措施。从总体上来看，基层政府在立法上基本没有自主创制的空间。故而，在这一问题上，不可为所欲为。

（二）努力践行依法行政

既然缺乏自主的立法权限，那么，基层政府所应做的就是努力践行依法行政，按照法律、法规、规章的要求，遵守法定程序，在法定权限的范围内实施行政活动，而不得违反法律、法规、规章的规定。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》指出：“市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。”“市县政府及其部门要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责。要完善行政执法程序，根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。”行政依法进行，而法本身就体现着公益、民意和理性，所以，实现依法行政，就是在为公益服务。

三、基层政府的自我形成与拘束

在法律、法规和规章之下，基层政府仍可以在诸多领域大有可为，推进基层政府法治的发展，将民主政治、服务政府以及和谐社会的建设推向深入。

（一）发展公众参与

随着社会主义法治的发展，民主的观念日益深入人心。由于允许公众参与并不需要有法律的规定才能实施，所以，拓展公众参与的空间，提高公众参与的实际影响，可以成为基层政府法治建设的重要领域之一。

在基层政府发展公众参与的过程中，首先要在决策中允许公众的参与，重大决策在决定之前应予以公布，接受公众的评价，通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取公众和专家的意见。其次，在具体的行政执法过程中，要允许当事人进行申辩，听取当事人的意见，而不得因当事人的陈述申辩对其作出更为不利的处理。公众参与有利于基层政府收集到更多的信息，进而作出更为合理、科学的决定；公众参与也有利于私人对行政决策、行政决定的理解，提高行政的可接受性，从而有助于消除行政政策、行政决定在执行中的障碍，保证行政政策、行政决定的顺利贯彻执行。当然，无论是在决策还是执行过程中，要发展公众参与，就必须按照 《政府信息公开条例》的规定公开政府信息，一方面确保公民知情权的实现，另一方面也为公众参与提供可能性。

除此之外，基层政府还可以开拓公众参与的形式，只要其不违反法律的规定即可，无需法律的授权。宪法第2条第3款规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。现行的法律中对公民的 “创制权”并没有很好的保障。基层政府可能没有任何设想，但是它可以广泛吸纳公众对各种制度、机制、项目的建议，可以为公众的创制提供资助和其他形式的帮助。另一方面，对公民的 “复决权”也没有很好的保障。公民虽然通过人大代表以及公务员参与行政管理，但仍然是不够的。在某些特定的重大决策上，可以由全县、全乡选民投票来决定。拓宽公众参与的形式，逐步锻炼公众参与的能力，基层的良好治理方可期待。

（二）制定行政规划

行政规划在现代国家行政管理中发挥着举足轻重的作用，具有调控、引导等多种功能，其制定权亦有 “第二立法权”或 “第四种权力”之称。“计划不仅使各级国家机关的措施得以步调一致、有的放矢，而且给经济和社会的发展提供了巨大的推动力。同时，计划符合理性—科学分析的现代潮流，有利于解决现存问题。”对于社会而言，规划的出台还能引导社会投资的发展方向，给民众对未来的预期提供一个稳定的基础。

行政规划曾经在我国发挥了重要的作用，只是由于近来实行了社会主义市场经济，规划在经济领域的重要性被淡化，但在行政领域仍然一如既往地存在并发挥着重要的影响。所有的行政机关均可针对自己的工作、区域的发展等在法定权限内制定行政规划，基层政府亦不例外。由于对行政规划的制定并没有须法律授权的限制，基层政府正可以利用这一可能的空间，结合自身的现实，制定出符合基层政府实情的、富有地方特色的行政规划。那种“千城一面”、照搬照抄的行政规划是没有意义的，找到自身的特色是基层政府在制定行政规划过程中的重要使命。制定行政规划的过程同时也是发展公众参与、协调多元利益、提高共识的过程。编制规划，必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，及时与有关方面进行沟通协调，征求有关政府部门以及其他有关单位、个人的意见，认真听取专家委员会的意见，充分讨论深入论证。

（三）设定裁量基准

法律、法规和规章因为要考虑现实的复杂性、照顾到不同地域的差异，往往要规定一定的幅度，保持一定的弹性，形成可供选择的裁量空间。基层政府可以给具体的执法者设定裁量基准，总结已有的执法经验，将法的规定进一步具体化，限制自身的权限，使其合理地统一运行。“在整个法律和政治制度中，最需要、也是有最大可能提升个体正义的品质的是这样一些领域，即决定必然更多地依赖于裁量而不是规则和原则的领域，以及与正式听证和司法审查几乎毫不相干的领域。”基层政府所掌握的裁量权是最多的，而真正受到司法挑战的裁量决定是极为有限的。故而，十分有必要加强行政的自我约束，提高行政法治的品质。自2003年，特别是国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，设定行政裁量基准的做法在全国相继展开。行政裁量基准对行政机关的裁量权进行自我约束。这对于保证行政的一贯性，对于防止行政考虑不相关的因素、抑制行政的恣意、保证平等与公正，对于免受政治诱惑、减少向压力妥协的可能性，无疑均有其积极意义。除了在行政处罚领域之外，基层政府还可在其他领域设定更多的行政裁量基准。

（四）实施行政评价

随着行政的科学性、民主性的逐步提高和技术手段的日益完备，为了准确地把握政策的效果，在政府内外压力的推动下，行政评价制度应运而生。所谓行政评价是指 “根据一定的基准、指标，由行政评价机构 （行政部门、行政部门和民众、民众等）对行政的政策、措施、事务事业的妥当性、实现程度及其成果等进行分析、判定的活动”。国外不少国家还专门就行政评价制定了法律，例如美国政府于1993年7月颁布了《政府绩效与结果法》，规定 “每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府部门绩效挂钩。日本于2001年6月制定了 《关于行政机关实施政策评价的法律》（简称为 “政策评价法”），确定了行政机关政策评价的基本事项等，推进客观而严格地实施政策评价。我国诸多实务部门也开始在实施绩效评估，而且取得了一定的经验和积极效果。行政评价是行政管理过程的一个重要环节，也是行政管理向绩效主义转变的一个表征。由于行政评价是行政自我监督的一种手段，它也无需法律的授权即可实施，故而亦可成为基层政府发挥能动性的重要领域。应该说，实施行政评价对于准确把握行政的效果、提高行政的效率、实现对国民的说明责任具有积极意义。

（五）建立纠纷解决的多元机制

基层政府最直接地面对各种纠纷，能否快速有效地化解矛盾、解决纠纷，关系到基层政府的公信力，关系到社会的和谐程度。“将矛盾解决在基层”这一目标的提出，就可以证明基层政府在解决纠纷中的重要性。但是将矛盾解决在基层，绝不是要基层政府掩盖矛盾、文过饰非，而是要通过各种途径真正地依法化解纠纷。当然，这里所说的纠纷具体到行政领域就是行政纠纷，也就是民众与政府之间的纠纷。这种纠纷比民事纠纷可能更容易引起当事人的不满情绪，可能更容易引起比较恶劣的社会效果，故而需要通过各种途径依法迅速解决。

从行政诉讼判决的统计来看，行政机关的败诉率是相当高的。之所以会引发行政纠纷，很多情况下是因为行政机关没有依法行政，侵害了当事人的合法权益。故而基层政府首先应主动审视自己的工作，大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。一方面要拓宽发现纠纷的渠道，无论是信访、举报、申诉均应引起高度重视，另一方面需要重视对问题的调查研究，确保相关部门之间信息畅通，听取相关人员的不同意见。其次，对矛盾纠纷要依法妥善迅速地解决。基层政府可以积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。在解决纠纷的过程中，应充分发挥调解、和解、协商、行政申诉、行政复议等多种机制在解决社会矛盾中的作用，切实解决人民群众通过信访、举报等渠道反映的问题。最后，还应为法院的行政诉讼创造良好的外部环境。当事人对行政决定不服，起诉到法院，这是他的基本权利，基层政府不得干涉。其实，能够通过诉讼解决问题，总比不能解决问题、隐藏问题、掩盖矛盾好得多，就好比治水之道堵不如疏。因此，基层政府也应支持法院依法独立作出公正的判决。在法院的判决生效之后，基层政府也应执行判决，而不能坐视不理、重新让矛盾激化。在法治国家中，政府不履行法院的判决，是极其荒谬的事情。

四、结语：法治下的有所为有所不为

基层政府正是在有限的空间内努力实现法治的目标。一方面坚持依法行政，兑现法的意志，尊重和保障人权；另一方面在法制的框架下，通过行政规划等努力型塑地方特色，通过设定裁量基准等积极规范约束自身的权限，通过多元化纠纷解决机制提供行政救济。如此，基层政府的法治品质将得到应有的提升。