新时期海警部队海上执法面临的挑战及对策研究

王子黎

摘 要：我国海域面积广阔，海洋及渔业资源丰富，对于海洋权益的维护问题一直十分重要。海洋的管理水平对于国家海洋经济的全面协调可持续发展具有决定性作用。本文通过对我国海警部队现行的海上执法体制进行了分析研究，找出其弊端与不足，并与国外海上执法方式相对比，借鉴国外的先进经验，这对提高我国海警部队的执法能力，建设一支现代化的海上执法队伍，实现海上综合执法的改革创新具有至关重要的战略意义。

关键词：海上执法体制 执法主体 挑战 弊端 改进建议

中图分类号：U692 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）05（a）-0215-02

海洋问题一直是世界各国都高度重视的问题，我国也不例外。尤其是近年来，日本以及南海周边国家对我国海域有所觊觎，不断挑起争端侵犯我国海洋权益，加之我国目前海警执法问题层出不穷、执法装备的配备相对落后、以及各部门之间的沟通不协调等问题的存在，我国海警部队海上执法前景不容乐观。面对日益严峻的国内外形势，大胆改革创新，提高执法力度，建设一支高质量高水平并且符合我国国情发展的海上执法队伍势在必行。

1 我国海警海上执法现状

我国的海上执法力量与周边国家相比还是处于劣势地位。海上执法的维权力量除了海军外，还有海警、海事、海救、渔监、渔政、海监、海关缉私、边防派出所以及搜救中心这九股力量的存在。由此可见，我国海上执法相对分散，执法体制主要表现为：海上行政执法权分属海监、海事、渔政、海关、边防、海警等5支执法队伍，这些不同的部门互不隶属，各自为战，缺乏有效的交流沟通，这给不同部门之间的协同执法带来了巨大困难，在很大程度上会影响执法的效果[1]。拿我国海警来说，他们隶属公安部边防管理局，是由公安部领导管理的现役部队，其职能主要是负责维护近海海上治安，是维护海上治安的公安执法力量。公安边防海警部队在中国海上执法体系中占有重要的地位。我国海上执法主体并没有形成一个统一的主体，目前采用的方法主要是：由公安边防部队负责海上治安执法，其他涉海部门则采用是专设海上执法监督机构，相对分离。我国的这种海洋管理体制是一种比较分散的管理体制，在新形势下已经相对落后，已经不能满足维护国家海洋权益与维护国家海上安全的要求，长期发展下去对我国的海上综合执法具有不利的影响。针对这种情况，国务院于2013年重新组建国家海洋局，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、海关总署海上缉私警察及农业部中国渔政进行整合，在公安部的指导下开展海上维权执法活动。

2 国内外海岸警卫力量对比

与美日等国家相比较，我国目前海上执法部队的武器装备在以下几个方面存在不足。

（1）大型巡逻舰艇装备数量少。我国大陆海岸线长1.8万千米，管辖的海域面积约为300万平方千米，但我国海上执法大型巡逻舰艇（3500 t以上）仅有2艘，数量上仅为美国海岸警卫队以及日本海上保安厅的30%，数量明显不足，难以满足海上执法对巡逻舰艇的需要。

（2）装备性能差。我国现有海上执法巡逻舰艇装备的性能只在临海和毗连区附近执勤，不能担负起专属经济区和大陆架的各类巡逻任务。相比较而言，美国计划建造的大型海事安全舰，除了配备舰载直升机外，还配备2艘高性能的巡逻小艇，自持力达60天，可以在任何海区、任何海况下全天候执法巡逻。另一方面，缺乏先进的指挥通信网络支持。我国海上巡逻舰艇通信距离有限，同时甚高频通话易被他人截获监听，不利于巡逻舰艇行动的隐蔽性。国外海岸警卫队例如美国则建立起了数字化通信网络，通过对卫星进行实时图像传输和通信指挥，有效保障了其工作的隐私性[2]。

3 对我国的启示

我国海域面积广大，海洋面积大约占陆地面积的1/3，海洋安全的维护十分重要。我国海洋安全主要有三个方面：国防安全、环境安全、交通安全。分别对应维护国家领海主权、防止海洋污染及监督和保障船舶交通。而我国的海上执法体制高度分散，建立一个统一的综合海上执法队伍至关重要。近年来随着大国之间国际关系的日益微妙，在处理国家海上民事或是军事纠纷时，海岸警卫队发挥的作用日益重要。尤其突出的例子当属近几年中日钓鱼岛纠纷问题。在这种大的国际背景之下，我国的海警力量薄弱，海岸警卫队建设还存在诸多问题，仍未组建一个统一的、能与他国力量相抗衡的海岸警卫队伍，通过借鉴美国海岸警卫队的运行模式，改善我国海岸警卫队执法体制中的不足，对建立一个高效的执法队伍意义重大。如美国在“911”事件后，将其海上执法队伍“海岸警卫队”划归新成立的国土安全部，并赋予其海上反恐的职能，使其使命扩展为海上安全、海事安全、自然资源保护、海上交通和国防事务，成为多任务的海上武装执法力量。我国台湾地区于2000年初通过了“海巡五法”，将原来的海岸巡防司令部、水上警察局、关税总局缉私部门等重新整合，成立了“海岸巡防署”，成为东亚地区继日本、韩国之后第三支相对统一的海上执法队伍。

总体来讲，在相关法律法规建设、执法人员综合素质的提高以及武器装备的配备等方面对我国都有极大的启示作用。就以美国海上执法的技术装备为例，美国每千平方公里海域执法船艇配备3.48艘，飞机0.43架，而我国的海上执法船艇总量和美国差距较大，并且由各个涉海部门分别管理，难以发挥合力效应，执法飞机数量屈指可数，所以在这一方面我国还存在很大不足。

4 我国海警海上执法面临的挑战

中国海事分析家曾说过，中国海事执法及管理能力面临的挑战显而易见。中国在该领域的能力与海事发展规模不成比例。有关文章曾指出，我国目前海事执行力量与我国的大国身份及形象不相符。我国目前的海事执法船主要由500 t以下的小型巡逻艇构成，舰载直升机的数量也远远无法完全满足海事执法的需求。而其他太平洋国家，尤其以美日为代表，都拥有强大而有效的海岸警卫力量。中国与其他主要亚太国家海岸警卫力量存在很大差距。尽管中国的海上力量在过去的十几年间有大幅度提升，但是与亚太地区其他大国相比总体能力就相对较弱。究其原因，主要是中国缺乏一个强有力可以总揽所有海上执法和管理功能的海上警卫部队[3]。endprint

当今国际上，海岸警卫力量建设最为完善的当属美国。美国海岸警卫队是世界各国海岸警卫队的鼻祖，是美国海上唯一的综合执法机构，也是当今世界最强大的海上执法队伍之一。美国海岸警卫队是美国五大武装力量之一，也是当今美国联邦政府最大的部——国土安全部中的部门之一。作为世界各国海岸警卫队的鼻祖，美国海岸警卫队是许多国家海上执法队伍建设的典范。实行综合的海洋管理模式，在国家层面成立海洋综合协调委员会由各行业主管部门组成，其职能涵盖了相当于我国海洋、海监、海事、渔政、海关、公安边防等海上管理部门的所有业务。战时归海军或海上自卫队统一指挥，担负海上作战任务，具有高度的统一性。既维护了国家主权，又为国家海上经济的发展创造了良好环境。这些方面对我国的海岸警卫部队的建设具有借鉴意义。

我国海警海上执法面临的挑战主要归纳为以下几个方面。

（1）海上刑事执法难度大，难以实现综合协调执法。由于海上案件受外界环境条件的影响较大，且多数情况下都是事后调查，现场保护比较困难，因此，工作难度加大。同时由于海洋管理各部门之间各自为政，沟通不能做到及时快速，难以形成一个整体，海洋执法体制总体看来是一种松散型的海岸带管理模式，进一步加大了管理难度，降低了工作效率。

（2）海上恐怖主义频发，犯罪形式日益严峻。近年来我国国内外海上恐怖犯罪活动频发。如海上走私、偷渡等活动屡禁不止，越界捕捞现象依然存在，同时随着各国反恐工作力度的加大，由于海上防卫难度大，恐怖分子的犯罪活动逐渐由陆地转移到海上。我国由于东南沿海港口城市众多，海上恐怖袭击的威胁性进一步加大。由于我国海警缺乏反恐实战经验，各地部队的作战能力参差不齐，对于海上执法工作难度加大。

5 我国海上执法体制存在的弊端。

刘燕飞在《我国海洋行政执法体质的弊端及构想》一文中指出了我国现行的海洋执法体制的弊端，主要表现为以下几个方面。

（1）执法权限混乱。我国现行海洋执法体制的职能安排、执法行为、执法队伍配置、经费安排以及法律安排缺乏科学性。各部门各自为政，相互掣肘，既政出多门，又管理疏漏，执法效率低下。各海上执法部门各不隶属，各执其法，体制封闭，信息沟通差，协同执法难度大。

（2）政企不分。海洋开发与海洋监督不分，海上执法队伍缺乏相对的独立性，执法队伍角色错位。有关法律法规交叉、打架，既事权分割，又职能重叠。

（3）海洋执法成本高昂。各个海事执法队伍重复建设、重复投资，既造成人力、财力、物力的浪费，又难以捏成拳头形成执法权威。

6 对策研究

针对以上存在的诸多问题，在新时期新的形势下，国家重新组建了国家海洋局，对于海洋事务的统筹规划和综合协调能力进一步加强，职责范围也进一步扩大，主要包括拟定海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用以及海洋环境保护等。在不断地实践过程中，笔者认为应当着重加强以下几点的工作。

（1）加强立法，建立和健全海洋法律体系，制定一套海上综合执法体制改革方案。海上执法队伍实行准军事化管理，加强海洋行政执法能力。

（2）进一步完善海洋行政执法程序，海上执法队伍要保障其警察权。当前我国海上执法部门除了公安边防以及海关缉私警察外，其余执法力量均无警察权，这使得其执法过程中阻力加大，对工作人员的人身安全也造成了一定的威胁。

（3）加强教育培训，提高执法人员素质，加强严格执法力度。当前体制下，各执法队伍体制各异，执法人员素质良莠不齐，对于海上执法质量造成严重的影响。通过加强对执法人员的培训，培养出具有专业知识技能的高素质人员。同时应当精简人员，将 节约下来的资金用于技术设备。

7 结语

我国一直十分注重海洋事务的发展，海警部队的海上执法机制也一直处在不断地探索和发展的过程中，在新时期新形势下，挑战与机遇并存。

参考文献

[1] 傅崐成，徐鹏.海上执法与武力使用——如何适用比例原则[J].武大国际法评论，2011（2）：1-30.

[2] 闫博慧.关于完善中国行政执法环境的思考[J].河北学刊，2011（4）：156-159.

[3] 向力.海上行政执法的主体困境及其克服——海洋权益维护视角下的考察[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2011（5）：82-87.endprint