关于加强塔里木河流域水法制建设的思考

魏 强

(新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理局，新疆库尔勒841000)

0 前言

塔里木河流域是环新疆塔里木盆地的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河—孔雀河、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称，流域总面积102万km2，是我国最大的内陆河流域。全流域气候干旱，降雨稀少，蒸发量大，水资源紧缺，是干旱、多风沙的生态环境脆弱地区。

塔里木河干流自身不产流，历史上九大水系均有水汇入塔里木河干流。

20世纪50年代以来，由于人类活动与气候变化等影响，加之水资源统一、高效、权威的管理体制和机制不健全，不能够实施有效的统一调度和合理配置，最终导致多条源流相继脱离干流，源流进入干流的水量不断减少，生态环境不断恶化。目前流域内与干流有地表水联系的只有和田河、叶尔羌河、阿克苏河。开都-孔雀河通过泵站从博斯腾湖扬水经库塔干渠向塔里木河下游灌区输水，形成现在塔里木河“四源一干”的格局。

1992年1月，经自治区批准，塔里木河流域管理委员会和塔里木河流域管理局(塔管局)正式成立，赋予了塔管局对塔河干流水资源的统一管理权和源流水量与水质的监督职责，使塔里木河流域有了统一的水资源管理机构，水资源由区域管理向流域管理迈出了第一步。

自塔管局成立以来，随着20世纪90年代世行项目逐步实施、2001年塔里木河流域近期综合治理项目的启动，塔管局积极探索治水新思路，从“完善法制、改革体制、创新机制”入手，紧紧围绕流域水资源统一管理和科学调度这一关键，加快各项节水工程建设，不断加强塔里木河流域水法制建设，着力推进塔里木河流域水资源统一管理工作，并取得了一定的成绩。为了进一步加强塔里木河流水资源管理，2011年2月，自治区第十一届人民政府第19次常务会议做出决定，将塔里木河流域主要源流管理机构整建制移交塔管局管理，建立塔里木河流域水资源管理新体制。目前，塔里木河流域水资源管理新体制基本建立，水资源管理各项工作面临机遇和挑战。

1 水法制建设取得的成绩

1.1 推动了塔里木河流域水资源管理条例的制定和完善

自塔里木河流域塔管局成立以来，在认真贯彻实施水法规的同时，结合塔里木河流域的实际，在流域法制化建设上狠下工夫，制定了《新疆塔里木流域水资源管理条例》(以下简称《条例》)，并与1997年自治区八届人大常委会第三十次会议审议并通过了。

《条例》是我国第一部地方性流域水资源管理法规，对加强塔里木河流域水资源的开发、利用、节约、保护和管理，增强各族干部群众的水法制意识，树立大流域观念，维护流域正常的水事秩序，实施流域水资源的统一调度和合理配置，发挥了积极的作用。

2002年新《水法》颁布实施。根据新《水法》、新《自治区实施＜水法＞办法》的指导思想和主要修订内容，结合塔里木河流域经济社会的发展、水资源状况的变化以及出现的一些新情况、新问题，塔里木河流域管理局及时开展了《条例》的修订工作。2005年3月25日，新疆维吾尔自治区十届人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《条例》，并于2005年5月1日施行。

新《条例》在流域水资源管理体制上取得了重大突破，并重点在流域水资源管理体制，水资源开发、利用，特别是管理、节约、保护和配置等制度上做了具体、明确的规定。

1.2 以《条例》为核心的水法规建设配套规章制度不断完善

为使新《条例》所确立的一系列法律规定落到实处，进一步增强新《条例》的可操作性，根据《条例》的立法宗旨及国家、自治区的有关规定，塔里木河流域管理局还制定了以《条例》为核心的流域配套规章制度。自治区先后出台了《塔里木河流域综合治理项目工程建设管理办法》、《塔里木河流域综合治理项目资金管理办法》、《塔里木河流域水资源统一调度管理办法》、《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》、《塔里木河流域水资源管理联系会议制度》等，保证了《条例》的贯彻实施。

1.3 民主管理和民主决策不断推进

为加强流域水资源管理，形成共同参与、共同管理的流域管理新模式，成立了“塔里木河流域水资源协调委员会”，制定了《章程》。水资源协调委员会由塔管局局长、副局长及流域各地州及兵团师水利局长组成的技术咨询机构，水资源协调委员会将塔管局、流域各地州及有关方面联系在一起。

各单位局长以专家的身份参会，共同研究、商讨塔委会建设与加强及流域水资源统一管理和流域治理项目中技术与非技术方面的重大问题。水资源协调委员会就上述问题形成建议、意见或对策，提供塔委会在决策时考虑。

水资源协调委员会通过会议的召开，积极听取各方意见，使流域各单位加强了沟通，增进了了解，统一了思想，提高了认识，有效促进了流域水资源的统一管理。

2 目前水法制建设存在的问题

2.1 无法适应塔里木河流域新体制的要求

新体制下，水法制建设急需完善和配套，保障流域水资源统一管理和科学调度。新体制的建立，赋予了塔管局新的管理职能，《条例》中确定的塔里木河流域管理体制以及塔管局的职能已与实际不符，不能应对新体制下的流域水资源统一高效管理的新要求。

2.2 无法应对流域经济社会发展的挑战

塔里木河流域范围涉及南疆五地(州)的42个县(市)和生产建设兵团4个师的55个团场，随着流域内经济社会的发展，农业、工业等行业对水资源需求的不断扩大，每个利益相关者都希望自己的利益最大化，很难站在全流域和长远的角度进行决策，这必将导致流域上下游、左右岸之间的利益冲突凸显，影响整个流域经济社会可持续发展。

2.3 流域水行政执法体制机构不健全

塔里木河流域新体制已初步建立并开始运转，但流域水行政执法体制机构还不健全。诸如塔里木河流域干流管理局和巴音郭楞管理局的水政执法队伍还未成立。塔里木河流域和田管理局、喀什管理局和和阿克苏管理虽已经成立的水政执法队伍的，存在人员不到位、执法力量不足，难以及时有效地打击水事违法行为，维护正常的河道、水资源管理秩序［1］。

2.4 水政执法队伍的素质亟待提高

目前，全流域中只有两支队伍通过了自治区水利厅的规范化建设和能力建设达标验收。全体执法队伍的整体执法水平和业务能力急需提高和加强。

2.5 水行政执法缺乏有力手段

由于国家及自治区的水法律、法规、规章对执法手段的刚性规定不足，对违法者的震慑力不够，在执法过程中还需协调其它部门给予配合，延长了执法周期，违法行为很难得到及时有效的遏止。随着流域水利基础设施建设的不断完善，决堤、破坏河道堤防和生态闸、聚众强行开闸引水，在河道管理范围内非法开垦、建房、建堤等阻水建筑物侵占河道以及违法捕鱼、盗窃水利设备、使用威胁的方法阻碍水行政执法人员执行职务等案件时有发生。有些案件潜在危害很大并已触犯刑律，仅靠目前有限的水政监察人员依据行政法规无法有效查处，加之塔里木河流域各水利工程具有线长、点散、偏僻的特点，地方公安机关因警力不足，无法及时有效查处。

2.6 水法制意识薄弱

塔里木河流域涉及5个地州、4个兵团师，一些地方行政领导水法制意识薄弱，为了本地区利益，做出允许违法开荒、架泵取水、超计划引水的违法行为;不少群众水资源节约、保护的意识薄弱，浪费水现象还很严重。

3 塔里木河流域水资源管理新体制下加强水法制建设的思考

3.1 修订完善《条例》

塔里木河流域水资源管理新体制的建立，赋予了塔管局新的管理职能，需抓紧研究修订完善《条例》，加强与有关部门沟通，采用各种有效措施加快立法进程，从法律层面解决流域管理面临的问题，建立流域水量调度的长效机制，逐步强化流域管理，为服务流域经济社会发展提供法制保障。

3.2 建立健全水行政执法机构

在塔里木河流域设置三级专职水政监察机构(详见图1)，即水政监察总队、水政监察支队和水政监察大队，并实行参照公务员管理，工作经费列入自治区财政预算。

图1 塔里木河流域水政监察机构设置框图。

3.3 切实加强水行政执法队伍建设

加强执法队伍建设，提高执法人员素质，是加强水行政执法工作的关键。①建立经常性的培训机制，积极推行岗前培训录用制度和在岗定期培训制度。定期组织集中培训，深入学习有关法规和水利业务知识，不断总结和积累经验，提高执法人员的业务能力和执法水平;②积极推进水行政执法队伍制度建设。以推行行政执法责任制和评议考核制为重点，明确执法岗位，分解执法职责，严格执法程序，细化执法标准，把执法责任真正落到实处，贯穿到水利行政许可、行政监察、行政处罚等各个环节，依靠制度规范行政执法行为，实现秉公执法、文明执法、优质执法。

3.4 成立水利公安

为了维护国家在塔里木河流域重要水利工程的安全，维护流域水事社会秩序，全面发挥综合治理工程在水资源合理开发利用、生态保护和经济社会可持续发展的作用，建议成立塔里木河流域水利公安，详见图2。

图2 塔里木河流域水利公安机构设置框图

3.5 加大宣传刀度，增强水法制意识

利用普法、世界水日、中国水周等活动，借助新闻传媒的大众效应，加大宣传力度，有计划按步骤宣传水法规;进一步提高广大水利干部职工的法律素质和依法行政能力，在严格执法中宣传水法律法规，在水法律法规宣传中加强执法，以案说法，进行广泛深入的宣传，不断增强全流域的水法制意识。

［1］李启家，罗吉.加强水法制建设 促进可持续发展［J］.学会，2004(03):35-38.