基于地震应急基础数据的山西地震应急能力评价指标体系建设1

杨 斌 马朝晖

1）山西省地震局，太原 030021

2）太原大陆裂谷动力学国家野外科学观测研究站，太原 030025

前言

汶川及玉树地震后，全国各级政府为提高本区域的地震应急能力采取了各种措施，加大了基础投入。为了保证这些基础投入发挥更大的效率，迫切需要有一套帮助衡量当地地震应急能力水平的评估工具。目前许多专家学者已提出了一些灾害应急能力的评价指标体系（谢礼立，2006；张风华等，2004；邓云峰等，2005），这些指标体系各有差异，所需数据种类也各不相同。但在众多能力评估的指标体系中，很多评价指标，诸如：民众应急意识、公安局派出所作战能力、地震应急指挥联动能力等提法都十分笼统，很难进行量化。还有一些指标所需的数据也较难获取，例如：灾后心理危机干预人员数量等。因此，选取指标可量化、数据易获取，可直接清晰明了地判断一个区域地震应急能力的评价指标体系是当前应急能力评价指标体系研究的大方向。地震应急基础数据库是目前地震应急领域最全面、最权威的数据库系统，本文以山西地震应急基础数据库为基础，配合公开发表的统计年鉴及数据调查（山西省统计局，2012），以山西县级行政区为目标，构建全面、客观、可量化、易操作的应急能力评价指标体系，为政府开展应急能力评价、应急能力建设提供科学依据。

1 区域地震应急能力含义

建立地震应急能力评价指标前，首先要明确区域地震应急能力的含义。我国《防震减灾法》中定义的地震应急是指，为应付突发性地震事件而采取的震前应急准备、临震应急防范和震后应急救援等应急反应行动（邬福肇等，1998）。从这个定义可以看出我国对地震应急的定义包含了震前准备、临震防范和震后救援三个阶段。而不像国外地震应急一般只指地震后几小时内的应急救灾行动。明确了地震应急的含义后，还需确定区域的范围。本文研究的地震应急能力是区域地震应急能力，不是某个群体或者企业的地震应急能力。在省级行政区域内，行政区划一般分为省、市、县、乡、村5级。破坏性地震的影响区域一般会跨越县、市甚至省。选取乡或者村作为目标研究太小，县级政府在我国行政体系中是开展地震应急工作的基础执行层面。因此，在确定了“地震应急”和“区域能力”的基础上，本文所指的地震应急能力就是以山西省的县级行政区为目标，那些影响震前准备、临震防范或者震后救援的地震应急能力。

2 地震应急能力指标体系主体结构

基于地震应急基础数据的山西地震应急能力指标体系，以县级区域地震应急能力为评价对象，在对相关指标集进行定量分析的基础上，根据一定的评价模型，对县级区域地震应急能力进行综合评价。地震应急能力指标体系由以下4个部分构成（见图1）：

第一部分是评价指标集。评价指标集是评价体系的主要组成部分，它是由目标层、准则层、指标层3级评价指标构成的，这3级测评体系层层展开，最终构建了由一系列有内在联系的、有代表性的、能够概括山西县级区域地震应急能力的要素组成的评价体系。评价指标集能较全面地反映区域地震应急能力的水平。

第二部分是基础数据集。基础数据集是定量分析评价指标的基础，它包括分析评价指标所需要的有关数据。

第三部分是评价标准。评价标准是针对每个具体指标所做出的评判规则，是衡量每个指标得分高低的重要依据。

第四部分是评价模型。评价模型是一种定量化分析模型，评价模型的分析对象是评价指标集；根据指标集中不同子集的特点，可采用不同的评价模型。合理的评价模型，对于客观地分析区域地震应急能力有着重要意义。

图1 地震应急能力指标体系主体结构图Fig.1 Main frames of the earthquake emergency response capacity index system

3 评价指标选取原则

地震应急能力评价体系是一项非常复杂的系统，指标之间的联系错综复杂。评价指标集的建立，要明确指标的选取原则，评价指标的选取原则直接影响着应急能力评价指标体系的准确性及可用性。本文主要遵循以下3个评价指标选取原则：

代表性：地震应急能力包含了震前准备、临震防范和震后救援3个阶段，涉及法律、医疗、物资保障、通讯、地震监测、震情收集等各个方面。选择所有的因素作为评价指标，既不现实，也没有必要。因此，所选的指标必须具有代表性，既能全面地反映地震应急能力的客观情况，又便于操作，减少工作量，降低误差，提高效率。

全面性：该指标体系的确立，应当尽可能地考虑到地震引发的各种不同类型灾害带来的威胁与损失；考虑到地震应急能力的各方面具体指标，尽可能地反映出区域地震应急能力的水平。

可操作性与可持续性：该评价指标中的每一项都应有据可查，并易于量化分析，能反映出区域的特点和实际情况。同时，评价指标应与地震应急基础数据及我国现行统计部门的指标相互衔接，并尽可能保持一致。这样可便于工作、测量和计算，同时保证了指标体系的生命力，便于数据更新后的持续评估。可操作性还表现在决策者可以利用这些简便易行的结果，进一步提高区域地震应急能力。

4 评价模型

目前常见的综合评价方法有层次分析法、指数综合法、功效系数法、最优值距离法、模糊综合评判法等（黄良文，2000）。本文采用层次分析法与专家咨询法相结合的评价方法。层次分析法的特点是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法（黄典剑等，2006）。尤其适合对决策结果难以直接准确计量的场合。层次分析法将复杂的决策系统层次化，通过逐层比较各种关联因素的重要性，为分析及最终的决策提供定量的依据（田依林等，2008）。

评价模型最终是要得到每个因素对于总目标的权重，层次分析法在建立判断矩阵时，需要对指标进行权重赋值，特别是方案层中各方案对于总目标的权重，即所谓的合成权重。本文以图2所示的三层结构为例来计算合成权重。

图2 指标权重计算示意图Fig. 2 Index weight calculation

假定经过计算，Bl，B2，B3，……，Bm对目标层A的权重为bl，b2，b3，……，bm；指标层C中的各要素Cl，C2，C3，……Cn对准则层B中的要素Bl，B2，B3，……Bm的权重分别为Wll，W21，W31……Wnl；W12，W22，W32，……，Wn2；……；Wml，Wm2，Wm3，……，Wmn。则指标层中的n个要素对目标层A的权重值分别为：W1，W2，W3，……，Wn，其计算公式为：式中，Wi表示指标层中第i个要素Ci对目标层A的权重；bj表示准则层中第j个要素bj对目标层A的权重；Wij表示指标层中第i个要素Ci对准则层中第j个要素bj的权重。

本文在这里选取专家咨询法对指标进行权重赋值，同时请一些专家对所研究领域有一定研究和认识的专家组成专家组开展调查，调查的目的是应用专家们的集体智慧，对影响因素的相对重要性进行评估。向一定数量的专家发出征询意见表打分，然后收回问卷。根据问卷收到的打分表，综合构造判断矩阵，再根据上面的分析，建立层次结构图。最后，通过分析比较，建立各指标在同一准则下的判断矩阵，并应用前面的公式，计算各指标在同一准则下的相对权重，从而得出评价模型。

5 评价指标集

评价指标集是整个应急能力评价指标体系的基础与核心。通过收集、整理、分析与研究国内外已提出的应急能力指标体系，按照前文提出的评价指标选取原则，结合地震应急基础数据及统计年鉴，初步构建了山西地震应急能力评价指标集。在地震应急能力这个目标层下，指标集将影响地震应急能力的众多因素划分为自然环境、基础环境支撑能力、人力保障能力、物力保障能力、政府组织能力、灾情收集能力、紧急救护能力等7个方面（王静爱等，2006；吴新燕等，2007；杨青等，2007），下面分别给予具体阐述。

（1）自然环境

任何地震应急行动都是在区域特定的自然环境（如：地形地貌、气候等）上展开的。自然环境是地震应急的基础及保障，自然环境不但影响着地震应急的工作方式，还在一定程度上反映着地震应急的难易程度（邓砚等，2010）。国内众多震例表明，地震发生后，往往伴随次生地质灾害的发生。例如：2012年的云南彝良5.7级地震后，彝良县距离震中的部分道路两侧山体出现坍塌，有滚石从山体滑下，交通受阻非常严重，导致救援队伍只能徒步前进，减缓了救援进程。山西地处黄土高原地区，省内山峦叠嶂，丘陵起伏，沟壑纵横，大部分为山区和丘陵，滑坡泥石流灾害易发，自然环境直接影响着地震应急能力的强弱。在自然环境这一准则下，主要考虑了地形起伏度、极端气温、极端降水、次生地质灾害覆盖率、河网密度等5个指标。地形起伏度过高的地区对地震应急救援是不利的，极端的气温与降水直接影响着震后救灾的难易程度，次生地质灾害覆盖率高和河网密度大的地区也是不利于震后救灾的。

（2）基础环境支撑能力

民居房屋质量、居民点距县驻地平均距离及公路密度等基础环境支撑能力，直接反映出区域的防灾减灾能力及救援能力高低（邓砚等，2011）。2008年汶川地震后，汶川、北川等重灾区通往外界的道路被损毁或遭遇滑坡、泥石流等次生地震灾害堵塞，影响了救援物资及救援人员的运送。经过救援人员的努力，绵竹的105省道于2008年5月15日18时抢通，通往北川的救灾物资路线增加到2条，原由绵阳市经安县的县道运输压力得到缓解，提高了应急救援能力。在基础环境支撑能力这一准则下，主要考虑公路密度、疏散场地、重大危险源密度、重要目标密度、大型油气管线密度、居民点距县驻地平均距离、建筑物抗震能力等。建筑物的抗震能力越好、公路密度越大，震后应急救援越便利，它们之间呈现正相关性。而居民点距县驻地平均距离直接影响着震后能否及时得到救灾援助。疏散场地的合理设置，也能大大提升震后应急救援能力。研究区域内重要危险源越多、重要目标越多，大型油气管线密度越大，对震后应急救援的压力也越大。

（3）人力保障能力

应急救援离不开人的参与，人口情况既能反映出参与应急的人员情况，又能反映出需要被救人员的情况。2010年玉树地震后，玉树地震的救援安置和物资提供都注意到了少数民族的生活习惯和宗教信仰。为照顾到当地少数民族的饮食习惯，中央救灾储备粮 80%是面粉，20%是大米。在青海民政部门调集的物资内，也包括有一些少数民族特殊需要的物资。在人力保障能力这一准则下，主要考虑了青壮年人口密度、居民平均受教育年限、少数民族人口数量/密度等。

（4）物力保障能力

物力资源是实施应急救助、安置灾民的物质基础，是提升应急能力的关键。各地方政府在平时就应做好应急物资的储备保障，地震发生后，救援物资的及时发放是救援工作的重中之重。汶川地震及玉树地震发生后，从中央到地方，各级政府都积极筹措救灾物资运往灾区，救援物资的及时到位，为安置灾民、应急救助打下了坚实的基础。对于县级政府而言，由于财政能力有限，因此主要考虑存储生命救助物资的储备，所以在生命救助物资的储备方面，本文考虑了食品、饮用水、保暖物资及帐篷。例如：玉树地震后，由于震中位于青藏高原，昼夜温差大，气候环境对无家可归的幸存者构成极大的生命威胁，保暖物资、帐篷、食品、饮用水等物资是必不可少的生命救助物资。GDP密度越高，财政收入越大，代表研究区域的经济实力越强，震后能投入更大的财力进行应急救援。在物力资源这一准则下，主要考虑了GDP密度、应急食品储备、应急清洁饮水准备、保暖物资储备、帐篷储备、担架总数、运输车辆、财政收入、应急专项资金准备等。

（5）政府组织能力

政府的组织能力是一种能否高效配置社会资源的能力，它反映着社会和政府的工作效能，是实现地震灾害应急管理目标的关键因素。地震应急时，参与部门众多，必须有一个能高效协调的政府机构进行组织协调，政府组织能力直接影响着震后能否把人员伤亡及经济损失降到最低。

1989年大同—阳高6.1级地震后，抗震救灾指挥部立即启动，发布了指挥部的“1号令”，公布了指挥部的组成人员、机构设置和办公地点。同时要求：地委、行署及有关部门的主要负责人亲临前线指挥，震区各村要全力组织抢救受伤人员；各县各部门紧急行动为灾区准备好救灾急需物资、食品；搞好对水库、仓库、电站、油库、监狱、保密等要害部门的保卫工作（武烈等，1993）。抗震救灾指挥部的成立，统筹了整个救灾工作，提升了应急救援能力，为抗震救灾打下了坚实的基础。

此外，应急宣传、应急演练还可增加普通民众的应急能力，提高社会整体应急水平。例如：汶川地震时，以什邡市为例，全市共有8所中小学的教学楼完全坍塌，上千师生伤亡。而什邡市师古镇民主中心小学的教学楼也完全垮塌，但是只有11名学生和1名老师遇难。民主中心小学教学楼共有3层，5月12日下午地震发生时，全校共有500多名学生上课，地震发生后全校师生在教师的组织下，按照疏散演练时的路线在1分钟左右的时间内基本全部安全疏散到安全地。由此可见，平日的应急宣传、应急演练能够极大地提高普通民众的应急能力。

在政府组织能力这一准则下，主要考虑了地震专业部门组织完整度、应急预案覆盖程度、应急预案修订频度、应急演练/培训频率、应急指挥技术系统覆盖程度、地震应急宣传、抢险救灾部门个数、地震应急经验等。

（6）震情灾情收集能力

众多的震例表明，震情灾情的及时获取，可对震情趋势进行有效判定，能够有效降低地震损失，提升地震应急能力。例如：山西省地震局从1986年开始筹建大同地震遥测台网，1988年建成投入使用时有7个子台，使大同盆地1.0级以上地震99%可精确定位，能记录到0级以上地震。在1989年大同—阳高6.1级地震后，完整地记录了地震活动序列，对大同—阳高地震震情趋势判定起到了至关重要的作用。汶川地震后，手机通讯、网络通讯等日常通讯手段全部瘫痪，应急通讯的覆盖度在很大程度上决定了灾情的收集程度。在震情灾情收集能力这一准则下，主要考虑了专业台网密度、灾情速报员数量、应急通讯覆盖程度等。

（7）紧急救援能力

地震应急与紧急救援密不可分（铁永波等，2006）。地震发生后，无论是专业救灾队伍还是医疗队伍，都是紧急救援的主力。到达救灾现场的医务人员需开展医疗点检伤分类、伤情处理、手术治疗、转运过程中的医疗护理等各项医疗救治工作，同时对当地的医疗救援工作进行必要的指导。众多的震例表明，病床数、医生数、救护车数量、血浆储备、应急救援队伍人数、应急救援队伍设备总值等，直接影响着县级区域的紧急救护能力。

综上所述，本文将评价指标集分为1个目标层，即地震应急能力；7个准则层，即自然环境、基础支撑能力、人力保障能力、物力保障能力、政府组织能力、灾情收集能力和紧急救援能力；以及地形起伏度、应急救援队伍人数等41个指标层。表1具体给出了山西地震应急能力评价指标集。

表1 山西地震应急能力评价指标集Table 1 Factors of Shanxi earthquake emergency response capability evaluation

6 结束语

本文在明确区域地震应急能力含义及应急能力评价指标体系选取原则后，结合国内外地震应急能力评价指标体系研究成果，以地震应急救援案例为依据，以山西地震应急基础数据库为基础，配合公开发表的统计年鉴及数据调查，以山西县级行政区地震应急能力为目标，自然环境、基础支撑能力、人力保障能力、物力保障能力、政府组织能力、灾情收集能力和紧急救援能力等7个方面为准则层，41个细化指标层构建了较为全面、客观、可量化、易操作的山西地震应急能力评价指标体系，为政府开展应急能力评价、应急能力建设提供了一定的科学依据。

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