激发体育社会组织活力 广泛开展青少年体育活动（一）

裴立新

（广州体育学院青少年体育研究中心）

激发体育社会组织活力 广泛开展青少年体育活动（一）

裴立新

（广州体育学院青少年体育研究中心）

一、发展现状

普遍增强青少年体质和培养更多高水平体育后备人才是通过广泛开展青少年体育活动实现的。组织化是重要的有效的实现形式。国外有研究证实：群体性的体育活动较之个体性的体育活动，更有利于保持体育活动的持续和发挥体育的社会功能。欧美国家健身活动的组织化水平普遍较高。如体育人口比例比较高的丹麦、芬兰体育俱乐部会员达国家人口总数的42%和41%。德国9万多个体育俱乐部会员达到2700万，占其总人口的30%，平均每10万人拥有120个体育组织。与之相比，我国差距明显。按照2012年底公布人口数计算，平均每57490人拥有1个正式登记的体育社会组织，每10万人拥有不到2个。体育活动组织化对于处在成长发育阶段的青少年更具有重要意义和作用。可以动员更多青少年参与体育活动，扩大活动规模，在更大范围内普及、推广体育运动，有利于传授技能、培养意识、养成习惯，发现体育人才，促进青少年社会化及培养集体意识等。

我国党和政府历来重视有组织的开展青少年体育活动。上世纪90年代以来，在国家制定实施的一系列相关政策法规中都把青少年体育组织建设放在重要位置。1995年《体育法》规定“ 学校应当组织多种形式的课外体育活动，开展课外训练和体育竞赛……”并且明确规定：“国家鼓励、支持体育社会团体按照其章程，组织和开展体育活动，推动体育事业的发展。”2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知》提出“教育、文化、科技、体育等部門要把做好引导和安排青少年学生课余生活及活动场所的建设和管理工作列入重要日程”。国家体育总局积极响应落实文件精神，同年开展青少年体育俱乐部创建活动。2002年中共中央国务院在《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中明确提出：构建群众性体育服务体系，要坚持政府支持与社会兴办相结合。《意见》提出：政府重点支持公益性体育设施建设，群众性体育组织和体育活动以社会兴办为主，鼓励、支持企事业单位和个人兴办面向大众的体育服务经营实体。2007年中共中央国务院在《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》更加明确提出要：“积极倡导和鼓励创建青少年体育俱乐部和青少年户外体育活动营地。”并且从多个方面提出加强青少年体育组织建设的举措，包括强调：“青少年活动中心、少年宫、妇女儿童中心和其他校外教育机构要把开展青少年体育活动作为重要职能。”提出：“学校、社区要和家庭加强沟通与合作，组织开展多种多样的青少年体育活动，促进家庭、社会形成科学正确的教育观念和方式。”、 “加强社会体育指导员队伍建设，为青少年体育锻炼提供科学指导”。2008年《全民健身条例》多个条款对群众体育组织建设作出了具体、明确规定。从立法上进一步明确青少年参与有组织的体育活动是一项体育权益。如规定：“国家推动基层文化体育组织建设，鼓励体育类社会团体、体育类民办非企业单位等群众性体育组织开展全民健身活动。”明确具体的规定：“基层文化体育组织、学校、家庭应当加强合作，支持和引导学生参加校外体育活动。青少年活动中心、少年宫、妇女儿童中心等应当为学生开展体育活动提供便利。”为了有效推动组织建设，2011年国务院印发的《全民健身计划（2011-2015年）》将组织建设纳入目标任务，提出：到2015年“市（地）、县（区）普遍建有体育总会、单项体育协会、行业体育协会及老年人、残疾人、少数民族、农民、学生等体育协会”。“社区体育俱乐部、青少年体育俱乐部、妇女健身站（点）有较大发展”。明确提出要“加强青少年体育俱乐部、青少年校外体育活动中心和营地建设。建立和完善学校、社区、家庭相结合的青少年体育网络和联动机制”。为实现任务，保证建设投入。2012国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》把体育组织建设纳入国家基本公共服务体系，作为一项重点任务布置。提出要：“健全基层全民健身组织服务体系，扶持社区体育俱乐部、青少年体育俱乐部和体育健身站(点)等建设，发展壮大社会体育指导员队伍，大力开展全民健身志愿服务活动。”在一系列政策措施推动支持下，我国青少年体育组织建设保持稳定发展：

一是数量呈较快增长，覆盖面扩大。截止2013年，全国由政府相关部门倡导和资助创建的公益性有体育功能的青少年组织（包括非体育部门资助创建的综合功能的青少年服务机构或组织）达到36602个。其中由体育部门倡导资助创建的有23602个，包括：青少年体育俱乐部近8000个，青少年户外体育活动营地105个,青少年体育活动中心100多个，各级传统体育项目学校15477所。由其他部门倡导或资助创建的有13000，包括教育部门资助创建的“青少年校外活动中心”2000多个。共青团所属的“青少年活动阵地”1000多个，“青少年宫”1万多个（注：拟在农村创建8000个左右，未来将达到1.8万个）。每年有数亿人次的青少年参加由上述组织或机构组织开展的公益性体育活动或竞赛。通过广泛开展体育活动，极大地丰富青少年业余文化生活，取得了良好社会效益。2010年的一项全国性相关调查结果显示：84.4%被调查青少年对青少年体育俱乐部的作用给予了积极评价，有49.7%被调查青少年每周参加2～3次青少年体育俱乐部的活动。体育传统项目学校积极适应新的历史条件下的发展需要，创建发展模式。截至2010年，我国各级体育传统校在训青少年保持71～78万人的规模。与此同时，各级各类学校亦重视和加强内部学生体育社团建设，支持青年自组织开展体育活动。调查表明，有30%中小学生参加课外体育兴趣小组活动，每周参加2～3次体育兴趣小组活动的学生约占75%；74.2%学生对体育兴趣小组开展的活动给予“很喜欢”评价。

二是积极探索创新青少年体育组织形式。各级体育部门及相关部门积极推动公益性青少年体育组织创建活动，组织形式呈多样化发展。继体育传统项目学校，2000年青少年体育俱乐部创建活动，2007年开始青少年户外体育营地创建，2011年“十二五”规划启动了“青少年体育活动中心”创建工作。与此同时，由教育、团中央、妇联等创建的“青少年校外活动中心”、“青少年宫”、“妇女儿童活动中心”等公益性青少年组织都被赋予了体育功能并有相应的组织机构、人员和场地设施。中央7号文件、《全民健身条例》、《全民健身计划（2011-2015年）》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》等重要政策法规都提出探索构建学校、社区、家庭协同的青少年体育活动组织网络，经过积极探索，取得了重要进展。

三是在青少年体育活动中的作用越发彰显。体育社会组织的宗旨和使命就是组织开展多种形式的健身和竞赛活动。现阶段，各类青少年体育组织已成为承接青少年体育活动和竞赛的主体，在“全国亿万青少年阳光体育”系列活动中，在“快乐体验”夏令营、青少年体育俱乐部竞赛展示、传统项目学校单项竞赛和青少年户外体育营地运动会等活动中，青少年体育组织都积极参与并较好的发挥了平台、载体和纽带作用。

四是青少年体育组织能力建设开始受到重视。社会组织的能力主要体现在专业服务、自我约束、社会疏导和创新发展等四个方面。社会组织的能力建设是联合国系统和国际NGO（国际非政府组织）于20世纪80年代最先提出的，目前受到世界各国的普遍重视。能力建设是2013年社会组织领域的一个关键词。近年来，一些地方的体育部门开始重视青少年体育组织的能力建设。特别是服务及自我运作能力的提升。为了提高青少年体育组织服务于青少年的专业服务能力。许多省市的体育部门都重视并加强业务指导工作，国家及地方都长期举办青少年体育组织管理及指导人员培训班；为了增强青少年体育组织的自我运作能力，上海、广东、安徽、江苏、浙江等省的青少年体育俱乐部普遍建立了有偿服务制度，通过技能培训、夏令营、冬令营等培训活动，拓宽经费来源渠道。一些地方通过市场化运作筹措经费。例如，广东、上海、安徽的合肥市对竞赛活动进行市场化运作，借助冠名权、赞助等方式筹措资金。

五是部门协同机制开始形成。培育发展青少年体育社会组织是一项复杂的系统工程，工作涉及民政、财政、物价、税收、社会保障、人事、公安等多个部门。为此，建立工作协同机制十分必要和重要。开展相关工作需要树立大群体观并以此指导工作。工作协同不仅是体育系统内部，更重要的是与外部各相关部门的协同。目前条块分割的体制性障碍仍然存在的情况下，尤其是体育部门由业务主管单位转变为业务指导单位后，建立协同机制更加必要和紧迫，同时，难度亦更大。为此，体育部门需要主动与这些部门加强工作沟通，积极推动建立协同机制。一些省区体育部门针对青少年体育俱乐部反映社会组织税赋较重的实际，主动与税务部门沟通协调，使体育社会组织享受公益类组织的较低税收优惠政策。

二、存在问题与不足

近年来，尽管我国青少年体育社会组织发展质量有所提高，但从整体情况看，在国家长期实行严格管控环境下成长起来的青少年体育社会组织能力还比较薄弱，还不适应青少年体育发展实践的需要。2009年刘鹏局长在全国群体工作会议讲话中指出：“在全民健身各项建设中，群众体育组织和队伍建设相对比较薄弱。”2012年刘鹏局长再次在全国群体工作会议讲话中强调：“在全民健身各项工作中，群众体育组织建设薄弱是制约群众体育事业发展的一个瓶颈，其突出表现一是数量少，二是发展不规范，三是发挥作用不明显”。通过分析，发现主要在如下方面存在问题。

一是数量不足、结构不优，分而不均。我国现有15岁以下（0～14岁）的青少年2.2亿，有各类青少年体育组织3.6万个左右（包括其他部门发起创建的具有体育功能的组织），约6000名15岁以下的青少年拥有一个体育组织。截止2013年底全国共有青少年体育俱乐部6255个，相对于2亿多青少年以及50.51万所各类学校，这个数字还是极为有限的。完成《全民健身计划（2011—2015年）》确定的到2015年40%以上的城市街道，20%的农村乡镇建有1所青少年体育俱乐部的目标任务需要做出极大地努力。青少年体育组织类型结构不尽合理、发展不平衡。从全国社会组织整体情况看，社团和民非数量相当。但从青少年体育社会组织情况看，法人登记的青少年体育社会团体数量十分有限，民非数量远高于社团。从分布看，城乡之间、区域之间存在明显差异。青少年体育社会组织在大城市聚集，中小城市和农村地区数量不多。东西部之间差异明显。

二是缺乏活力，发挥作用不明显，关系有待理顺，主体地位有待确立。构建多元化青少年公共体育服务体系需要充分激发青少年体育社会组织的活力，广泛开展青少年体育活动需要发挥体育社会组织的作用。激发活力，发挥作用，至关重要的一点就是体育部门应当理顺与青少年体育社会组织的关系，明确其在青少年体育发展中的主体地位。十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的重点任务之一就是“激发社会组织活力”，其关键就是要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。目前的实际情况是相当数量自上而下资助创建的青少年体育社会组织，包括青少年体育俱乐部、青少年体育营地、青少年校外体育活动中心等普遍缺乏活力，对体育部门有极强的依赖性。多年来在社会治理方面国家实行的是政府单一主体，在这样的管理模式下，权力的运行方向总是自上而下的，政府运用政治权威发号施令、制定和实施政策，对社会公共事务实行垂直向度的管理。二者间的关系或者是管理者与被管理者的关系，或者是上下级的隶属关系。体育部门往往以行政管理者身份出发，更多的是行政指令，而非协商共治。主体地位不平等，也就不可能建立互信、互助的合作伙伴关系。十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。打破青少年体育服务单一主体的格局，构建完善的多元化青少年体育服务体系，必须重视和承认青少年体育社会组织在青少年体育发展中的主体地位和重要作用。

三是青少年体育社会组织内部治理普遍不完善。目前尽管青少年体育社会组织数量不多，但在内部治理方面却存在较多问题。如相当数量的青少年体育乐部部和相关体育社团内部管理和办事程序带有“机关痕迹”。青少年体育俱乐、青少年体育活动营地及相关组织普遍没有建立现代社会组织法人治理制度，不重视章程制定或者不依照章程办事。理事会、会员代表大会形同虚设，对重大问题进行表决时，看似履行了民主程序，实际在履行程序的细节上有很多不规范的地方。体育部门或者举办单位干预多，管的过细、过死。绝大多数青少年体育俱乐部或者官办的体育社团挂靠在举办单位，客观上成为其内设机构或附属部门，缺乏独立性，不利于自身发展。自治制度没有得到应有的尊重和执行。

四是90%以上不具备承接政府服务购买的资格。政府购买服务或资助是国际上非营利组织的重要资金来源渠道之一。2013年9月26日国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确规定：“承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力。”所谓独立承担民事责任就是法人在违反义务而对外承担责任时，其责任范围应当以其所拥有或经营管理的财产为限，法人的成员和其他人不对此承担责任。也就是说，青少年体育社会组织要承接政府购买服务，首先要成为一个能够独立承担民事责任主体，而要成为一个能够独立承担民事责任的主体就必须拥有自己的或者经营管理的财产。而目前至少90%以上或者更高数量的法人登记的青少年体育社会组织不具有独立承担民事责任的能力。因此，也就不具有承接政府服务购买的资格。结果是因缺乏资金，导致生存艰难。如果国家出台鼓励社会组织增加积累、保持发展后劲的政策，将有利于其健康和可持续发展。这方面政策主要允许经营和减免税收。对于青少年体育社会团体这类组织来说，如果能够将其使用的固定资产（注：办公场所等）明晰为社团的资产，确保其资产的保值增值，社团将具备承接政府服务购买的资格。

五是各自职责不明确，职能转移存在阻力。社会组织是政府职能转移的载体。社会组织不同于政府，不具备政府的职能但它可以起到政府起不到、也不应当起的作用。由社会组织来承担“无限政府”所不应承担的职能，有利于把“直接政府”变成“间接政府”。而“间接政府”的形成，有利于发挥广大社会成员的积极性和创造性，有助于政府集中精力抓好自己的本职工作。二者之间是优势互补、良性互动的关系。目前存在的主要问题：各自职责不明确。转移职能首先要职责归位，明确各自的责任范围，这方面的工作各地基本上都没有开展；不愿意放权。费随事转是职能转移的关键所在。必然涉及利益问题，一些地方的体育部门不愿意开放相关领域；职能转移欠规范。应当尽快完善对体育社会组织所提供服务的政府采购制度，克服“随意性”、“随时性”。

六是购买服务点上有探索、面上无推广，实践有操作、制度缺保障。政府购买公共服务，即使用公共财政资金，由社会组织承包服务，通过社会组织与政府之间的合同关系实现特定公共服务目标的机制，是财政资金提供公共服务的主要方式之一。一些地方的体育部门开始在购买青少年公共体育服务方面有了探索。主要集中在竞赛承办和健身活动组织开展等方面。由于我国青少年体育社会组织还处于发展的初级阶段，承担公共体育服务购买的能力普遍有待提高，加之购买公共体育服务还处于点上有探索、面上无推广和实践有操作、制度缺保障的渐进式的试点探索阶段，缺乏成熟的经验。目前主要存在以下问题：首先，规范性不够。当前相当部分购买公共体育服务仍属于体育部门与相关青少年体育社会组织直接协商或委托的结果，真正通过公开招标挑选承接公共体育服务社会组织的尚属少数，由此产生的问题，常常是“事办了，钱却没到位”；其次，能力建设工作亟待加强。一些体育社会组织业务能力较低，自治能力不足，自身缺乏提升工作水平的内在动力和发展能力，难以承担起政府和社会所期望的责任；三是经费缺乏，现行的财政制度没有直接向社会组织资助或拨款的制度安排，资助尚未制度化，据了解，目前购买服务的资金主要来自体育部门的工作经费，也有一部分属于专项拨款，具有临时性、应急性特点，数额有限，缺乏可持续；四是购买公共体育服务的监督与评估机制还不完善，价格评估缺少标准、随意性过大，事后对其服务水平与质量的评估也失于严谨，尚未建立起独立第三方评估机制；五是一些体育部门对体育社会组织的地位和作用认识上有偏差，政社不分、管办不分，热衷于自己办活动、办比赛，体育社会组织发挥作用的空间不足，在公共体育服务供给中缺乏行动能力。

七是相关政策法规滞后。由于社会组织是一种自发、自愿、自主的民间组织。更多的是通过自治实现管理的。世界各国政府普遍的作法就是依法监管。完备的法律体系是各国政府规范社会组织行为和保障社会组织利益的最主要、最重要的手段。然而，目前我国相关法律制度尚不完善，立法体系尚不清晰，远远落后于社会组织发展实践，对社会组织的管理以政治监管为主导，即使注册的组织也未必与税收待遇相连，造成实践中的过度干预和管理混乱；判断合法与非法是以是否登记为依据，而实际上我国目前登记的社会组织约占总数的8%～10%，90%以上的社会组织没有登记。已登记的体育社会组织约占总数的5%左右，约95%左右的体育社会组织尚未登记；国家对社会组织作为非营利性组织开展有偿服务收入，采取了不合理的税收政策。以社团体育项目培训为例，协会在收到会员交付的培训费后，即需按营业收入缴付营业税，其余部分在支付各项开支后再上缴所得税，完全被作为经营性组织对待。据估算，社团上缴的税赋相当于其收入的10%～15%。

八是专业化水平普遍不高，专业人才普遍缺乏。人力资源对于体育社会组织这样专业化程度较高的组织具有重要作用。其领域广泛、项目多，有数十个甚至上百个运动项目。其所需要的知识性、专业性较高，且有较强的操作性。其人才需求有着与政府和企业不同的特点。要求从业人员热忱、积极、乐于奉献，具有体育相关基本知识及岗位专业知识；要求负责人不仅有干练的组织才能，而且具有坚韧不拔的意志力和强健的心理素质，勇于创新、善于沟通、勤于思考，知识面还尽可能地宽泛，需要经常进行知识更新。现阶段，体育社会组织的人员构成，无论是体育社会团体还是体育类民办非企业单位专业化程度普遍不高。存在5方面问题：一是大部分体育社会团体的人员专业化水平不高，缺少缺乏具有专业训练、真正热爱社会组织的专职工作人员。一些官办体育社团的人员大都是从机关转过来或退下来的人，对机关工作比较熟悉，但对社会组织的运作和管理的能力较差，知识结构、管理能力乃至管理理念缺乏，致使社团“等”、“靠”、“要”的思想比较严重，发挥作用有限；二是人员结构不合理，老化情况尤其突出。或者是接近退休年龄人员，或者是单位分流人员，存在年龄老化、女性偏多的现象，还谈不上年轻化、知识化、专业化。三是专职工作人员数量少。兼职人员由行政部门人员担任，这些人一般身兼数职，无暇顾及社团事务，缺乏社团管理专门知识，也就不能使社团得到充分发展与创新。四是待遇低，导致社会组织人员流动性大，稳定性不够；五是缺少专门会计，容易造成资金上的漏洞与腐败。（未完待续）