论利益集团在政策执行中的消极影响及其防范策略

罗志强

东北师范大学政法学院 130117

论利益集团在政策执行中的消极影响及其防范策略

罗志强

东北师范大学政法学院 130117

政策执行是落实公共政策的关键环节，利益集团在政策执行中扮演着重要角色，其对于政策执行的消极影响不容忽视。比如，“寻租”行为、“俘获”行为、“妥协”行为，导致政策执行出现诸多障碍。这就需要政府采取有效手段防范利益集团的消极影响，真正实现政策执行的民主化、科学化。

利益集团；政策执行；消极影响；防范策略

一、利益集团与政策执行的内在联系

利益集团是随着社会转型、阶层分化、利益聚合等过程而出现的利益群体性组织或集团。阿尔蒙德把利益集团界定为“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。[1]戴维•杜鲁门认为利益集团是“具有共同态度的群体”[2]。陈振明则指出“利益集团是在利益多元化的社会中，具有相似观点或利益要求的人们组成的，并企图参与政治过程，影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。”[3]可见，利益集团具有组织性、共利性、竞争性等特征，总是千方百计对政府的各项决定和执行施加影响，企图实现组织利益最大化。

公共政策是对社会公共资源进行权威性分配的过程，政策执行是分配方案的具体落实，是公共政策制定后能否实现的关键所在。在政策执行中，每个利益集团或者个体都希望占有做多资源、获取最大利益，都会不自觉的通过各种手段和途径使政策向有利于自己的方向倾斜，在利益一定的情况下，众多利益主体的诉求将很难得到满足，具体利益分配不均等的情况难以避免，这很可能导致利益集团之间的冲突和矛盾，这些冲突和矛盾如果不能及时得到化解，政策执行将会面临巨大阻力，造成政策失误甚至政府失灵。

二、利益集团在政策执行中的消极影响

利益集团具有“千方百计地影响各机关制定和执行有利于自身的公共政策”[4]的特性，很大程度上扮演着其他利益主体“竞争对手”的角色，因此不免在政策执行中产生一定的消极影响。

（一）“寻租”行为导致执行成本额外增加。政府在做出某项决策时往往会权衡各方面阻力和动力，利益集团因其自身特性而成为政府出台政策的关键考虑对象，在这种“关照”下公共政策极有可能成为利益集团的获利工具。特殊利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利润，往往进行各种“寻租活动”，于是执行成本额外增加便不足为奇。[5]在政策不利于本组织利益时，利益集团很可能采取不当行为与其他利益群体进行竞争，或者采用各种手段抵制和削弱政策执行及其效率，甚至于为了获得自身利益最大化而进行寻租活动。利益集团的寻租行为不可避免的会导致政策执行受阻，社会资源浪费，从而造成效率低下，政策执行成本增加；另一方面，也会给社会带来不劳而获、投机取巧等负面效应。

（二）“俘获”行为导致政府权威面临削弱。权威性是政策有效执行的助推器，失去权威，政策执行将寸步难行。利益集团的正常运行建立在雄厚的资源（包括物质资源、政治资源、人才资源）基础上，凭借这一优势，利益集团有能力渗透到政策制定或者执行的过程中，甚至通过资源“砝码”与政策制定者和执行者进行利益交换，这就不难理解某些政府部门、政府官员往往与相关利益集团存在合作关系，甚至受其控制。利益关系的盘根错杂，会给政策过程蒙上一层封闭的、神秘的色彩。一旦形成这种局面，政策利益的平衡机制极有可能会被打破、失去功效，政治生活极有可能陷入混乱无序的状态，政策执行的公平性、公正性和有效性也就无从说起。

（三）“妥协”行为导致弱势群体受到忽视。公共政策是政府调节利益需求的工具，理应为公共利益的实现而服务。不过，公共政策各个环节都容易受到利益集团的影响，特别是强势利益集团的公开对抗和暗中阻挠给公共政策执行带来巨大压力，政策执行难以照顾到各方面群体，难以做到真正的公平与公正，反而通常偏向那些组织严密、成员众多、资金充沛的利益集团，也就是说，政府为了避免矛盾的升级，为了避免社会的动荡，极有可能选择“妥协”处理，某种程度上对强势利益集团“示弱”，这就会使公共利益的价值取向得不到实质性的落实，社会弱势群体则处于无力抗衡的尴尬地位，其正当利益自然得不到尊重，最终也会导致整个社会的不和谐、不信任。

三、防范利益集团在政策执行中消极影响的策略

（一）促进公共政策过程公开透明，防范“寻租”行为。公共政策制定只是保证政策方案的质量，而公共政策执行却是政策能否成功的关键步骤。作为政策执行的主体，政府应当建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，坚持民主决策、信息公开、监督问责的原则，合理配置资源，减少政府运行中的隐蔽行为。这对于从源头上割裂权力与资本的勾结，缩小利益集团的寻租空间，从而防范利益集团的寻租行为具有重要意义。另外，针对某些强势利益集团对公共政策施加影响所引起的问题，均衡的利益博弈机制还应该在加强对强势利益集团的管制方面有所规范，从而遏制强势利益集团利用其强大的资源优势进行“寻租”形成垄断的可能性。

（二）理顺政府与利益集团的关系，防范“俘获”行为。“政策执行的过程是执行组织与受影响者之间就目标或手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。”[6]首先，政府要构建合理的利益协调机制和利益补偿机制，在出台政策前进行充分摸底，了解各方面诉求，制定出可兼顾大多数人利益的公共政策。其次，政府要采取有效的沟通与谈判技巧，在出现矛盾时要动之以情、晓之以理，避免引起利益集团的公然对抗，进而扭转各利益集团无序争利的混乱局面。再者，利益集团可以向政府提供信息与决策建议，但不能代替政府进行决策，更不得为了本集团利益阻碍政策执行。

（三）注重弱势群体的正当利益诉求，防范“妥协”行为。公平是一个社会和谐稳定的风向标，是人类追求的普世价值。公共政策执行中，应更多地关注弱势利益集团的利益诉求，保证弱势群体发声的空间，尽可能照顾到更多人的正当利益。同时，要进一步完善国家已有的扶贫政策，不折不扣的落实，防止贫富悬殊和两极分化，通过政策倾斜来加大对弱势群体的扶持力度。要把扶持弱势群体作为实现社会公平、政治稳定和共同富裕的价值取向，作为政策执行的中心任务之一，防止政策执行异化为强势群体利益的附属物，确保政策执行的有序有效推进。

[1]加布里埃尔•A•阿尔蒙德，小G•宾厄姆•鲍威尔．比较政治学：体系、过程和政策[M]．上海：上海译文出版社，1987：200．

[2]David B．Truman，The Governmental Process，Alfred A．Knopf，Inc．，1st ed．1951：37．

[3]陈振明．政策科学[M]．广州：中山大学出版社，2004：214．

[4]宁骚．公共政策[M]．高等教育出版社，2000：224、305．

[5]丁煌．西方行政学说史[M]．武汉大学出版社，1999：382．

[6]兰秉洁．政策学[M]．中国统计出版社，1998：178．

罗志强（1988- ），男，东北师范大学政法学院，硕士研究生，主要研究方向：公共组织管理。