成都市廉租房建设应用PPP融资模式的风险研究

刘亮+朱双颖

摘要： 当前成都市廉租房项目建设中存在融资难问题，探析廉租房建设中引入国外基础设施建设中常用的PPP融资模式。政府通过长期合同协议邀请私营部门参与项目融资、施工和运营。对于政府来说，投资更为经济，可以将一部分风险转移给私营部门。对于私营部门来说，通过投资和管理风险获取收益。文章采用模糊综合评价法对成都市廉租房采用PPP融资存在风险进行分析，为政府廉租房融资提供一条新的思路。

关键词： 廉租房；PPP融资模式；模糊综合评价；风险分析

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）34-0015-03

0 引言

我国保障性住房主要包括经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房四类，它们为中低收入家庭提供了基本住房保障。其中廉租房制度是中国住房保障体系中重要的组成部分，对于满足城镇住房弱势群体的基本生活保障起到巨大作用。

2014年全国城镇保障性住房建设的目标任务是基本建成480万套以上，新开工600万套以上，其中棚户区改造370万套以上。但是各地的保障房建设“资金链条”时常处于紧绷之中。成都市成华区、青羊区、邛崃市等地在建近万套保障性住房，四个项目在2015年前全部建设完成。其中成华区赖家店3号地块保障性住房建设项目拟建廉租房500套，成华区赖家店4号项目拟建廉租房300套，邛崃市临崃镇拟建廉租房60套，拟建廉租房共计860套。保障房融资机制创新、融资渠道拓宽是当前摆在成都市政府面前的一大问题。

本文提出在成都市廉租房建设中引入国外基础设施建设广泛采用的PPP融资模式从而改善融资难问题，分析采用PPP融资模式存在的主要风险，运用模糊综合评价方法对七种风险进行分析，研究成都市廉租房运用PPP融资风险发生的可能性和风险的重要程度。

1 廉租房

廉租房是保障性住房的一种，指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。[1]自1998年以来，我国颁布《关于进一步深入城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》等一系列政策，对于国内廉租房的目标人群、申请要求和审核管理等方面做出了明确的规定。

2 PPP融资模式

PPP（Public-Private Partnerships）即公私合作伙伴关系，又称公私合作制，指政府公共部门与私人部门建立起来的一种长期合作关系。在这种合作关系下，政府公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务、共担风险和分享收益。[2]PPP模式通常有以下两种理解。广义的PPP模式是指建造—运营—转让（BOT）、设计—建造（DB）、设计—建造—经营（DBO）等项目融资模式的总称，只是不同的模式项目所有权经营权、私人机构参与程度以及风险利润分配不同。狭义的PPP模式是以上这些特许经营方式的变体或者延生，以上这些融资模式政府并不实际参与，PPP模式更体现了政府的参与性与合作性。[3]

3 风险识别

传统的保障性住房融资主要从五方面着手解决资金问题：一是用好土地出让净收益；二是充分利用住房公积金增值收益；三是积极引导保险资金参与；四是通过配建手段筹集房源和资金；五是设法降低土地成本。但是总体看来与目前巨大的资金需求相比不匹配。住建部等部门近期发布《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，提出民间资本可通过直接投资、参股、委托代建等多种方式参与保障性安居工程建设，按规定或合同约定的租金标准、价格面向政府核定的保障对象出租、出售，并明确了一系列支持政策。在国外，将PPP融资模式广泛运用于大型基础设施建设项目中取得了较好的效果。面对建设资金紧缺、融资难的问题，可以尝试在廉租房建设中运用PPP融资。

成华区赖家店3号廉租房建设项目就是目前成都市在建保障性住房项目之一，项目位于成华区保和乡东升村4组规划红线范围内。该项目建设拟建保障性住房3292套，其中公共租赁房2592套，廉租房500套，经济适用房200套，总建筑面积197600平方米。估算项目总投资72210.86万元。其中工程费用55578.03万元，其他费用10883.20万元，预备费用3107.13万元，建设期利息2642.50万元。成都城投地产有限公司尝试运用PPP融资，除了采用传统的出让土地收益、保险等融资方式外，通过发行股票和债券等进行筹资。

一个复杂的PPP融资项目从项目立项、融资、税收、施工细节到签署协议等方面都面临各种风险，并且在整个项目过程中风险的性质不断变化。从开发阶段到施工阶段，项目将增加更多种类的风险。

对于成都市成华区赖家店3号廉租房项目来说，至少有七种风险：建造风险、运营风险、财政风险、法律风险、政治风险、金融风险和其他风险，具体的风险及风险因素如表1所示。

4 成都市廉租房模糊综合评价风险分析

模糊综合评价是以模糊分析为基础，应用模糊分析的方法对研究对象，按照给定的条件对受到多个因素影响的事物的优劣进行全面评比、判定的一种多因素决策方法。[4]根据成都市成华区赖家店3号廉租房项目的七种风险，运用模糊综合评价法进行风险分析如下：

①确定评价指标集

U={U1，U2，U3，U4，U5，U6，U7}

=（0.25，0.25，0.2，0.1，0.1，0.05，0.05）

②设定评语集

设评语集为V={V1，V2，V3，V4，V5}={10，8，6，4，2}，其中V1 表示风险很高，V2表示风险较高，V3表示风险一般，V4表示风险较低，V5表示风险很低。

③建立权重集

确定权重值的方法有层次分析法、专家评分法、隶属函数法等。本文采用专家评分法对七种风险的二级指标权重进行打分如下：

W1=（0.25， 0.15，0.25， 0.1， 0.1， 0.15）；

W2=（0.25， 0.15，0.1， 0.1， 0.25， 0.15）；

W3=（0.15， 0.15， 0.3， 0.1， 0.2，0.1）；

W4=（0.2，0.3，0.2，0.3）；

W5=（0.25， 0.15，0.15， 0.1， 0.1， 0.25）；

W6=（0.3， 0.4， 0.3）；

W7=（0.4， 0.2， 0.4）

④确定7个隶属度矩阵

⑤计算一级指标的模糊综合评价矩阵Si=Wi×Ri：

⑥计算一级指标的综合评判[5]：

W=（U1，U2，U3，U4，U5，U6，U7）=（0.25，0.25，0.2，0.1，0.1，0.05，0.05）

A=W×S=（0.1505，0.205，0.229，0.2255，0.19）

⑦评价的最终得分及分析

成都市廉租房PPP融资风险最后可能分值为[6]

F=A×V=（0.1505，0.205，0.229，0.2255，0.19）×108642=5.801

F1=5.51； F2=6.15； F3=4.76； F4=6.84； F5=6.99； F6= 4.714； F7=3.93

因此，采用模糊综合评价方法的成都市廉租房PPP融资风险发生的分值为5.801，风险发生的几率略高，其中，建造风险、运营风险、法律风险和政治风险重要性较高，财政风险、金融风险和其他风险的重要性较低，可以尝试在成都市廉租房融资中采用PPP融资模式，有针对性地预防重点风险。

5 风险应对

从以上风险评价可以看出，成都市廉租房建设运用PPP融资模式风险略高，但不失为廉租房融资的新渠道，存在一定的可行性和操作性。在主要的七种风险中，要重点规避建造风险、运营风险、法律风险和政治风险。为了更好地发挥PPP融资在成都市廉租房建设中的作用，应当做到：

①规范国内PPP融资的相关法律法规和准入制度，制定明确的政府机构与私营机构在PPP融资项目中的责任分担办法，建立专门机构对成都市运营的PPP融资项目进行全过程的监督管理，降低项目在实施过程中的风险，在宏观上做好PPP融资项目的管理和协调工作，防患于未然。

②在实施的PPP融资项目中，针对发生可能性较大的建造风险、运营风险、法律风险和政治风险，要重点观察和提前有效防范。在项目建设过程中，针对工程设计不当、工程设计变更、建造成本超支、工期延误等问题，政府机构要与承包商和设计院之间建立完善的合同，做好项目施工的全过程控制和管理。在项目运营过程中，PPP融资项目公司要做好项目的运营和维护工作，政府在特许经营权协议中明确细致的管理条款和办法。在廉租房项目实施PPP融资的过程中，还要注意符合当地政策、法律和行业的规定，让PPP项目有良好的运营环境，还要有效降低第三方违约或项目公司破产等不良情况发生，做好PPP项目在实施期间的宏观管理工作，有效降低项目面临的风险。

成都市廉租房项目采用PPP融资模式可以降低政府融资的资金负担，另一方面政府同时通过特许权协议有效地推动私营机构参与建设。PPP融资模式对于成都市廉租房项目建设具有广泛的前景。

参考文献：

[1]杨斯绮.廉租房保障体系中的政府责任研究[D].上海：上海交通大学国际与公共事务学院，2011.

[2]吴文生.PPP融资模式在我国廉租房建设中的应用中南财经政法大学[J].建筑经济，2009（6）：38-41.

[3]何涛.基于PPP模式的交通基础设施项目风险分担合理化研究[D].天津：天津大学，2011.

[4]彭亮.Groupon模式下团购网站消费者信任度的模糊综合评价[J].企业经济，2011（2）：85-88.

[5]叶珍.基于AHP的模糊综合评价方法研究及应用[D].广州：华南理工大学自动化科学与工程学院，2010.

[6]王建波，等.基于模糊综合评价的廉租房PPP项目融资风险分析[J].青岛理工大学学报，2011（3）：101-106.

[7]DARRIN GRIMSEY， MERVYN K. LEWIS. Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J].International Journal of Project Management，2002，20（3）：107-118.

[8]ELIZABETH FIFE，LAURA HOSMAN，FRANCIS PEREIRA. The “intermediary”in public private partnerships for ICT projects in developing economies[J].PTC08 Proceedings，2008，30（1）：1-14.

W1=（0.25， 0.15，0.25， 0.1， 0.1， 0.15）；

W2=（0.25， 0.15，0.1， 0.1， 0.25， 0.15）；

W3=（0.15， 0.15， 0.3， 0.1， 0.2，0.1）；

W4=（0.2，0.3，0.2，0.3）；

W5=（0.25， 0.15，0.15， 0.1， 0.1， 0.25）；

W6=（0.3， 0.4， 0.3）；

W7=（0.4， 0.2， 0.4）

④确定7个隶属度矩阵

⑤计算一级指标的模糊综合评价矩阵Si=Wi×Ri：

⑥计算一级指标的综合评判[5]：

W=（U1，U2，U3，U4，U5，U6，U7）=（0.25，0.25，0.2，0.1，0.1，0.05，0.05）

A=W×S=（0.1505，0.205，0.229，0.2255，0.19）

⑦评价的最终得分及分析

成都市廉租房PPP融资风险最后可能分值为[6]

F=A×V=（0.1505，0.205，0.229，0.2255，0.19）×108642=5.801

F1=5.51； F2=6.15； F3=4.76； F4=6.84； F5=6.99； F6= 4.714； F7=3.93

因此，采用模糊综合评价方法的成都市廉租房PPP融资风险发生的分值为5.801，风险发生的几率略高，其中，建造风险、运营风险、法律风险和政治风险重要性较高，财政风险、金融风险和其他风险的重要性较低，可以尝试在成都市廉租房融资中采用PPP融资模式，有针对性地预防重点风险。

5 风险应对

从以上风险评价可以看出，成都市廉租房建设运用PPP融资模式风险略高，但不失为廉租房融资的新渠道，存在一定的可行性和操作性。在主要的七种风险中，要重点规避建造风险、运营风险、法律风险和政治风险。为了更好地发挥PPP融资在成都市廉租房建设中的作用，应当做到：

①规范国内PPP融资的相关法律法规和准入制度，制定明确的政府机构与私营机构在PPP融资项目中的责任分担办法，建立专门机构对成都市运营的PPP融资项目进行全过程的监督管理，降低项目在实施过程中的风险，在宏观上做好PPP融资项目的管理和协调工作，防患于未然。

②在实施的PPP融资项目中，针对发生可能性较大的建造风险、运营风险、法律风险和政治风险，要重点观察和提前有效防范。在项目建设过程中，针对工程设计不当、工程设计变更、建造成本超支、工期延误等问题，政府机构要与承包商和设计院之间建立完善的合同，做好项目施工的全过程控制和管理。在项目运营过程中，PPP融资项目公司要做好项目的运营和维护工作，政府在特许经营权协议中明确细致的管理条款和办法。在廉租房项目实施PPP融资的过程中，还要注意符合当地政策、法律和行业的规定，让PPP项目有良好的运营环境，还要有效降低第三方违约或项目公司破产等不良情况发生，做好PPP项目在实施期间的宏观管理工作，有效降低项目面临的风险。

成都市廉租房项目采用PPP融资模式可以降低政府融资的资金负担，另一方面政府同时通过特许权协议有效地推动私营机构参与建设。PPP融资模式对于成都市廉租房项目建设具有广泛的前景。

参考文献：

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[7]DARRIN GRIMSEY， MERVYN K. LEWIS. Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J].International Journal of Project Management，2002，20（3）：107-118.

[8]ELIZABETH FIFE，LAURA HOSMAN，FRANCIS PEREIRA. The “intermediary”in public private partnerships for ICT projects in developing economies[J].PTC08 Proceedings，2008，30（1）：1-14.

W1=（0.25， 0.15，0.25， 0.1， 0.1， 0.15）；

W2=（0.25， 0.15，0.1， 0.1， 0.25， 0.15）；

W3=（0.15， 0.15， 0.3， 0.1， 0.2，0.1）；

W4=（0.2，0.3，0.2，0.3）；

W5=（0.25， 0.15，0.15， 0.1， 0.1， 0.25）；

W6=（0.3， 0.4， 0.3）；

W7=（0.4， 0.2， 0.4）

④确定7个隶属度矩阵

⑤计算一级指标的模糊综合评价矩阵Si=Wi×Ri：

⑥计算一级指标的综合评判[5]：

W=（U1，U2，U3，U4，U5，U6，U7）=（0.25，0.25，0.2，0.1，0.1，0.05，0.05）

A=W×S=（0.1505，0.205，0.229，0.2255，0.19）

⑦评价的最终得分及分析

成都市廉租房PPP融资风险最后可能分值为[6]

F=A×V=（0.1505，0.205，0.229，0.2255，0.19）×108642=5.801

F1=5.51； F2=6.15； F3=4.76； F4=6.84； F5=6.99； F6= 4.714； F7=3.93

因此，采用模糊综合评价方法的成都市廉租房PPP融资风险发生的分值为5.801，风险发生的几率略高，其中，建造风险、运营风险、法律风险和政治风险重要性较高，财政风险、金融风险和其他风险的重要性较低，可以尝试在成都市廉租房融资中采用PPP融资模式，有针对性地预防重点风险。

5 风险应对

从以上风险评价可以看出，成都市廉租房建设运用PPP融资模式风险略高，但不失为廉租房融资的新渠道，存在一定的可行性和操作性。在主要的七种风险中，要重点规避建造风险、运营风险、法律风险和政治风险。为了更好地发挥PPP融资在成都市廉租房建设中的作用，应当做到：

①规范国内PPP融资的相关法律法规和准入制度，制定明确的政府机构与私营机构在PPP融资项目中的责任分担办法，建立专门机构对成都市运营的PPP融资项目进行全过程的监督管理，降低项目在实施过程中的风险，在宏观上做好PPP融资项目的管理和协调工作，防患于未然。

②在实施的PPP融资项目中，针对发生可能性较大的建造风险、运营风险、法律风险和政治风险，要重点观察和提前有效防范。在项目建设过程中，针对工程设计不当、工程设计变更、建造成本超支、工期延误等问题，政府机构要与承包商和设计院之间建立完善的合同，做好项目施工的全过程控制和管理。在项目运营过程中，PPP融资项目公司要做好项目的运营和维护工作，政府在特许经营权协议中明确细致的管理条款和办法。在廉租房项目实施PPP融资的过程中，还要注意符合当地政策、法律和行业的规定，让PPP项目有良好的运营环境，还要有效降低第三方违约或项目公司破产等不良情况发生，做好PPP项目在实施期间的宏观管理工作，有效降低项目面临的风险。

成都市廉租房项目采用PPP融资模式可以降低政府融资的资金负担，另一方面政府同时通过特许权协议有效地推动私营机构参与建设。PPP融资模式对于成都市廉租房项目建设具有广泛的前景。

参考文献：

[1]杨斯绮.廉租房保障体系中的政府责任研究[D].上海：上海交通大学国际与公共事务学院，2011.

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[3]何涛.基于PPP模式的交通基础设施项目风险分担合理化研究[D].天津：天津大学，2011.

[4]彭亮.Groupon模式下团购网站消费者信任度的模糊综合评价[J].企业经济，2011（2）：85-88.

[5]叶珍.基于AHP的模糊综合评价方法研究及应用[D].广州：华南理工大学自动化科学与工程学院，2010.

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[7]DARRIN GRIMSEY， MERVYN K. LEWIS. Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J].International Journal of Project Management，2002，20（3）：107-118.

[8]ELIZABETH FIFE，LAURA HOSMAN，FRANCIS PEREIRA. The “intermediary”in public private partnerships for ICT projects in developing economies[J].PTC08 Proceedings，2008，30（1）：1-14.