国家审计功能演进

肖远文+温璐

【摘 要】随着政治、经济、社会的发展，国家审计的功能也在不断演进。任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，各自承担的任务不同，在政治制度框架中发挥着不同的功能。但是不同国家的国家审计功能的演进轨迹其方向却趋于一致，基本沿着经济——政治——治理的方向。我国国家审计也不例外，从最初建立时重点是财政监察，侧重实现经济功能，到十六大后权力制约，朝侧重政治功能演进。当前，基于我国行政型体制的制度背景，将国家审计的功能定位为治理功能将有力于促进有效政府的建立，实现公共利益最大化。

【关键词】国家审计；审计功能；演进

一、研究的背景及问题的提出

最高审计机关国际组织《2011-2016战略计划》指出：“最高审计机关的核心价值在于帮助政府改善业绩、提高透明度、强化公共责任、保持可靠性和揭露腐败，以及帮助那些接受和使用公共资源的机构或个人提高效率和效果。”从此核心价值可以看出，国家审计机关身负重望。最高审计机关国际组织对审计机关的核心价值定位与世界各国政府的治理理念不断更新密切相关，随着责任性、透明性、法治、高效等政府新理念普遍为政府和公众所接受，国家审计的功能也在不断演进。

审计从英文“audit”一词来看，它来自拉丁文“aduire”，原意是“倾听、旁听、查账”。所以最早人们对审计的认识就是审核检查会计账目，即查账，但审计的含义比查账的含义更广泛。我国审计界认为审计产生于加强经济监督的需要，1995年10月25日，由审计署办公厅、中国审计学会、审计署科研所和中国审计出版社四家单位发起的审计定义研讨会在山东省青岛市召开。会议邀请了审计界专家学者及各级审计机关有关领导参加，总结了历经10个月的审计定义研究成果，提出了一个简明的审计定义，即：“审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。”关于审计的起源，我国著名审计学家杨时展教授曾有过精辟的论述：“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。”所谓受托责任即受托经济责任，它是财产管理制度发展到财产所有权与管理权分离后，在财产所有者和财产管理者间形成的一种委托——代理关系。审计，正源于财产所有者对其财产管理者的经济责任监督和审查的需要。

各国对国家审计的职能定位存在较大差异，同时国家审计的发展水平也不一样，由此国家审计发挥的功能也不相同。有的国家审计是政治竞争的工具，是在野党制衡执政党行政权力的利器，每到大选期间竞选党就拿审计报告中所披露的执政党经济政策及其执行中存在的问题加以放大，将审计查出了政府失灵和政治腐败的丑闻频频曝光，加以审计报告中的数据资料作为把柄质询执政党，以图给自己在大选中“加分”；有的国家审计与司法监督结合在一起，将审计查出的问题直接进入司法程序，以维护政府清廉的形象，同时通过审计进行市场规范与引导，让其作为政府经济政策的论证者和代言人；有的以审计作为民主的象征，标榜有了审计使纳税人有了监督政府的管道，有了经济的公正和道义，政府不能为所欲为；有的则将审计作为政府宏观与中观经济管理的工具，以清除经济发展中的矛盾和问题，保证国家经济安全与稳定。任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，在综合各个因素的基础上形成并建立起来的。立法机关的“外部”审计监督和政府序列的“内部”审计监督都属于国家审计的范畴，他们各自承担的任务不同，在政治制度框架中发挥着不同的功能。

二、国家审计功能的演进轨迹

（一）建立期：经济功能

1866年6月英国议会通过了《国库和审计部法案》，标志着现代国家审计制度的建立。1921年6月美国总统哈丁签署了国会提出的《预算与会计法案》，根据该法案，在国会之下，设置了独立的国家审计机构——会计总署，美国历史上第一次有了一个独立于行政部门并具有审计行政部门财政行为职责的组织。不管是英国还是美国，国家审计成立之初最主要的还是针对政府的经济职能进行监督，国家审计的主要功能是经济功能，为了促进政府财政的真实、合法，与国家财政紧紧相连。19世纪中晚期至20世纪初，西方主要资本主义国家相继走上了城市化、工业化的道路，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。与此同时，行政领域仍然是政党分肥的沃土，社会公共利益成了无人守卫的空门，通过国家审计对预算进行监督，国家审计对财政制度的贡献不可小视。

美国的国家审计制度是世界各国效仿的对象，但是在美国国家审计制度建立之前，美国国家财政同样经历了效率低下，管理混乱的时期。美国在十九世纪末，也就是“进步时代”，是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税，就支出而言，还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。美国国家审计制度就是在这种背景下建立，建立之初，主要是履行经济功能，规范财政收支。考察英国国家审计建立初期，经济功能也是最明显的特征。

（二）发展期：政治功能

随着现代预算制度的建立，英国、美国等发达国家对政府某部门的拨款不再只是一个总数和粗放式管理，国家预算朝准确、完整的方向发展。国家审计的经济功能在现代预算制度建立前发挥了很好的作用，但预算制度的完善一定程度上使国家审计的经济功能逐渐委缩，国家审计功能朝政治功能演进。

没有国家审计的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是不负责任的政府。不负责任的政府不可能是民主的政府。国家审计制度让政府透明化，阳光是最好的防腐剂，国家审计的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”（visible government）。也只有“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，国家审计是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”（institutional method of control-without-violence）。国家审计的发展对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，国家审计在权力制约方面起到了很大的作用，国家审计成了权力制衡的有力工具。由此，国家审计的政治功能得已充分体现。

（三）完善期：治理功能

20世纪末，治理理念为世界各国政府所接纳，学术界的探讨最终影响着各国的政治家。政府治理一方面要求政府有限，办好事情的能力并不限于政府的行政命令，还存在着其他的管理方法和技术对公共事务进行控制和引导。另一方面要求政府有效，有效的政府包括责任性、透明性、法治、高效。各个职能部门也都在为之努力，发达国家的国家审计在不断完善，政治功能履行也到了边际效应的临界点，不突破将面临边际效应递减的命运。2004年，美国国家审计署面对这场建立“有效政府”的热潮，根据《2004年审计总署人力资源改革法案》，审计总署的名称改为政府责任署，此次更名体现了总署“责任、公正和可靠”的核心价值观，也反映了总署“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保证联邦政府对美国公民的责任”的历史使命。这也预示着美国国家审计的功能从政治功能朝治理功能转变。美国《政府责任署2004-2009战略规划》指出，其核心目标有四：①向美国国会和联邦政府提供及时、优质的服务，积极应对当前和未来的各种挑战，确保美国人民的福利和财务安全；②应对不断变化的安全威胁和全球一体化的挑战；③帮助联邦政府转变角色，使联邦政府的工作适应21世纪的挑战；④使GAO成为联邦机构中的楷模，最大限度地实现其价值。加拿大总审计长公署（OAG）的总体职责在于对联邦政府运作过程进行审计，并向国会提供独立的信息、建议和保证服务，以帮助政府承担应有的公共受托责任。不但美国、加拿大，其他发达国家在国家审计不断完善的背景下，国家审计的政治功能已逐渐向治理功能演进，力求促进政府责任，实现社会公共利益最大化。国家审计历经了经济管理、政治角逐、治理发展三个阶段，发挥作用的平台越来越大，发展的空间越来越拓展。从促进财政，到作为政治工具，最后以民众利益为出发点，谋取公共利益最大化，国家审计在国家治理中作用举足轻重，西方学术界将国家审计在国家治理中越来越重要的作用，形象地称为“审计型国家的兴起”，与同时期“监管型国家”学术热点相媲美。国家审计不再是经济管理工具、政治工具，而是国家治理的最有效的角色。在国家审计功能演进为治理功能后，在治理视野下，以治理腐败为例，腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气，不管惩罚力度有多大，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。国家治理功能的目的正是为了堵塞制度漏洞。国家审计治理功能与国家审计免疫功能在一定程度上有异曲同工之妙。

三、我国国家审计功能演变及定位

我国的国家审计制度在1982年的宪法中重新确立，根据宪法，审计机关归于行政部门。行政型审计体制决定了国家审计是政府的职能部门之一，是政府管理中的一环。它承担的任务和职责会随政府面临的国家政治经济形势而改变。

我国国家审计制度建立初期，相当长时间内扮演着财政监督角色，比如以国有企业审计为重点，配合有关部门开展财税大检查，主要职责是监督“纳税人”。可以说这一时期，国家审计主要发挥着经济功能。

党的十六大报告提出“加强对权力的制约和监督”，十六届三中全会要求“完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。”作为监督国家财政的有独立行使权的国家审计，理应围绕党和国家的不同时期的中心工作开展工作，发挥职能作用。国家审计功能从经济功能向政治功能演进。时任审计长李金华同志提出国家审计既是民主与法制的产物，也是民主与法制的工具，也反映了国家审计功能内涵的深化，即推动政治文明建设，促进国家民主法治化的发展。

目前，我国国家审计政治功能的发挥正逐步深入，但是行政型体制下的国家审计有其局限性，限制了其政治功能的有效发挥。因为审计机关是政府所属的一个职能部门，监督平级单位甚至是上级主管单位，很难确保应有的独立性和公正性。但是这并不影响国家审计成为一个有效的国家治理工具，可以将我国国家审计直接定位为治理功能，促进有效政府建立。

定位为治理功能下的国家审计一方面可以促进政府内控制度建设和完善。通过对内部控制制度审计和评价，可以发现制度本身的完善程度、履行情况及责任归属等问题，并向政府首长反馈信息，以促进政府内部控制制度的进一步完善和正确的执行。另一方面，对国家风险，尤其是经济风险发挥“探雷”作用，促进社会经济秩序的健康运行。审计部门作为对国有资产的监督部门，通过微观审计和宏观调查，可以发现有关风险点的第一手资料，及时向有关领导和宏观管理部门反馈信息，而且提出处理意见和改进措施，这有利于维护正常的经济秩序，保证国民经济健康地发展，实现免疫功能。最后，促进政府管理水平和绩效的提高。国家审计通过对政府及其他公共部门分配、管理和使用公共资源，提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任的行为进行事前评估、事中实时控制、事后绩效评价的独立控制活动，从而不断挖掘政府治理的潜力，提高管理绩效，增进政府效能，促进政府依法行政，更好地履行公共责任。

随着我国财政制度改革进程的不断深入，国家预算管理进一步完善，国家审计功能和角色都将发生更大的变化，并更好的为国家有效治理服务。发展不可能一蹴而就，国家审计的治理功能的有效发挥仍将有很长的一段路要走。可以预见，在法治、民主、经济不断发展的背景下，中国国家审计将有更为广阔的舞台空间。

······参考文献···························

[1]International Organization of Supreme Audit Institutions （INTOSAI） Strategic Plan 2011-2016[EB/OL].http：//www.intosai.org/en/portal/about_us/strategic_plan_of_intosai/.

[2]李雪著.审计理论研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2004.65.

[3]尹平.政府审计理论与实务[M].北京：中国财政经济出版社，2008.4.

[4]史伟锋.政府治理理论研究综述[J].江西行政学院学报，2008，（2）.

（作者单位：中石化北京天然气管道有限

公司、北京经济技术投资开发总公司）