由逆城市化的城中村改造引发的思考

刘玉梅

随着我国城市化的快速发展，“城中村”问题已经成为我国城市化进程中的严重阻碍。城中村改造越来越受到社会广泛的关注，政府也将城中村和棚户区的改造作为政府工作的重点之一，但是城中村的改造是否能收到预期的效果值得我们进一步思考。

一、城市化的副产品——城中村

快速发展的城市化征用了大量的城郊土地，大面积的城市建设用地包围了原有的农村村落，也有将村落直接纳入到城市建设用地范围的，城中村在这种情况下便形成了。城中村就是被城市包围的村庄。对于城中村的描述，不同的学者也有不同的表述。城中村在社区管理、土地所有、建设布局等方面与城市形成明显的差异，城中村对城市的建设及社会的稳定都产生了一定的影响。在城中村，土地属于集体建设用地、房屋均为自建或村庄集体建造、村民虽然处在城市之中，但户籍仍然是农村户口，集体经济在城中村依然存在。

二、我国城中村的现状分析

（一）混乱的城中村社区管理

由于城中村处在城市当中，进城务工的农民往往把城中村作为主要的租住地，使得城中村中人口的构成十分复杂。在城中村租房廉价、方便吸引了大量的进城农民及外来务工人员，据调查显示，2011年我国有47%的进城农民工居住在城中村及城乡接合部的农民住房。城中村中人员混杂，往往伴随有“黄、赌、毒”等现象，恶性的治安类事件时有发生，城中村经常被人称为“城市之疮”。同时，城中村中的原有居民在失去了赖以生存的土地之后，又受到文化、技术水平等方面的限制，只能依靠出租房屋作为唯一的经济来源，导致大批村民成天游手好闲、无所事事，形成了一种十分不健康的社会风气。

（二）拥挤的城中村建设布局

城中村村民为了能够多收取房租，经常违法违章建设出租房，加上缺乏良好的城市规划，导致建筑密度和建筑容积率很高，房屋采光、通风条件极差，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”大量存在。

（三）脏乱差的城中村环境

城中村的人员迅速膨胀，人口密度加大，使得城中村愈加拥挤杂乱。城中村的基础设施也相当缺乏，几乎没有公共空间、城市绿地及供人们从事文化、体育、休闲的设施等。尽管城中村被城市所包围，但是由于长期的生活习惯及各种管理的弱化，城中村脏、乱、差的现象十分严重，居住环境相当恶劣。

三、城中村的改造措施

目前，在我国大中型城市中城中村的现象普遍存在，进城打工的农民大部分租住在城中村里，城中村建筑杂乱、环境恶劣、黄赌毒泛滥，如果不改造，就极有可能演化为“贫民窟”，必然会对城市的建设管理及社会稳定造成严重的后果。当前城中村的改造措施主要有以下三种：

（一）政府直接投资改造

政府直接投资来改造城中村，政府相当于开发商，通过采用政府独立开发或政府联合城中村村集体的形式进行开发建设，解决拆迁村民的安置等问题。像绍兴市共投资30亿元，改造了41个城中村，拆除235万平方米的旧房屋，建设了250万平方米的安置房，改善了5万村民的居住环境。

（二）通过市场改造

通过市场运作，借助房地产开发商项目改造城中村，以市场化方式，由开发商自行开展征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等一系列的工作，改造用的全部资金也由开发商自己来承担。这种改造模式以珠海最为典型，珠海市政府指定地块，结合珠海城市的总体规划，由开发商进行投资、策划，承担从拆迁到建设、从安置到回迁等事项，拆迁改造的整个过程都没有政府的任何资金投入，政府只是以地价减免等方式刺激开发商的积极性。

（三）城中村集体改造

以城中村村集体经济为基础，村委会在政府的引导下，自行筹措资金、开发建设，进行房屋拆迁、安置村民、回迁工作及商品房建设等全部事宜。这种城中村改造模式存在一定的局限性，只能适用于一些村庄规模不大、村集体或村民筹措资金能力强的城中村改造，大部分情况下还需要政府在基础设施建设等方面的支持。

四、我国城中村改造的进一步思考

（一）从政府角度

处于城市中心位置的城中村，往往鱼龙混杂、藏污纳垢，对于一个城市来说着实难堪。如果地方政府能够对城中村进行投资改造，让城中村的居民从此住上环境良好、设施齐备的小区，对城中村的村民来说是非常有利的，同时城市也能获得良好的形象。但是，改造所需的巨额资金必然会给政府的财政预算带来巨大的压力。政府要对城中村改造的农民进行拆迁补偿，而一户农民拥有几千平方米房屋的情况随处可见。政府按1：1进行还建，给予农民补偿，城中村的居民因拆迁而获得的利益是十分巨大的，得到上千万补偿金的农户也不在少数，甚至有的地方政府还按1：3进行还建。一些钉子户，要价更高，这些都不得不增加拆迁补偿所需的资金。因此，对于大部分城市，尤其是那些城市基础设施建设欠账很多的城市，更难以支付高额的城中村改造资金。资料显示，2002年北京市要完成332个城中村改造，预计所需的资金为470亿元，现在这个数字要翻一倍。上海市要完成中心城区的改造，投入的资金多达4500亿—5000亿元。广州市改造138个城中村，在2007年时估计需要2000亿元，现在的改造费用则至少需要5000亿元以上。

（二）从市场的角度

城中村大多数处于城市的黄金地段，城中村内环境恶劣，基础设施缺乏，没办法体现出城市土地应有的价值。如果能够通过市场，引入资金对城中村进行改造，建设成高档的住宅小区，开发商以高房价作为回报，农民能得到相应的拆迁补偿，城市的形象也能得以提升，似乎是一种大家都获利的格局。但实际上并非如此，政府在引进开发商进行城中村建设时，是免收土地出让金的。因为城中村内的土地是属于集体建设用地，按照规定，只有政府才能征收集体建设用地，而事实上政府为了吸引开发商，往往免收土地出让金，将要拆迁的农村建设用地划给企业进行开发，从这个角度看政府也是需要让利的。同时城中村改造后建起来的大批商品房使得城市中的房地产市场供给大大增加，如果城市对房地产的需求相对固定的话，必然会使该城市的房地产价值降低。另外，城中村的改造建设为房地产市场提供了大量的房源，导致政府不能再开发城郊新征的建设用地，也就使潜在的农转非土地使用的增值收益损失掉，这也是政府潜在的财政投入。所以即使是通过市场运作，由开发商进行改建，政府仍然会有巨大潜在的资金投入。

（三）从经济的角度

城中村的改造本质上是把城中村旧的建筑拆除掉，建设起新的建筑。由于新的建筑无论在基础设施建设还是在居住环境方面都优于城中村原有的建筑，同时新的建筑产权更加明晰，所具有的市场价值更高，因此，使开发商赚足了钱，城中村的村民也能得到实惠。但是，我们必须意识到这样一个问题，城中村里面之前的建筑中也有很大一部分是具有较高的使用价值的，将这些建筑拆除，其实是十分浪费和可惜的，也是非常不经济、不低碳的。

（四）从农民工的角度

城中村的改造还会对进城务工农民的利益造成损害。城中村所处的地理位置非常优越，往往是市中心的黄金地段，为农民工务工经商提供了便利条件。城中村房屋虽然拥挤杂乱但是租金非常的低廉，环境虽然脏乱差但是居住非常方便，城中村为农民工提供了便利条件，节省了生活开支。如果将城中村进行拆除，进城务工的农民将会失去便捷而廉价的住所，使他们要支付更多的租金而更难获得融入城市所需的收入和储蓄。因此，进城的农民工无疑是由于城中村改造而承受损失的一个群体。

基金项目：国家社会科学基金项目（12BSH066）;辽宁省社会科学规划基金项目（L11BSH003）。

（作者单位：辽宁公安司法管理干部学院）

责任编辑：代建明endprint