党政“一把手”分权限权的若干认识

许耀桐

[摘要]随着当前反腐倡廉的深入，如何看待党政“一把手”权力的分权、限权以及如何制约党政“一把手”权力的问题比较突出。目前党政“一把手”权力界限存在模糊地带。党政“一把手”权力过分集中是一个体制性问题，解决权力过分集中要靠民主集中制。不能简单地对党政“一把手”进行分权、限权，防止对党政“一把手”的分权、限权走入误区。限制党政“一把手”权力需做制度顶层设计，在限制党政“一把手”权力时，一定不能削弱行政的执行力和行政效率。

[关键词]党政“一把手”；分权；限权；执行权；顶层设计

中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06000305

随着当前反腐倡廉的深入，限制党政“一把手”权力、遏制党政“一把手”腐败的措施不断地提出来。例如，有的省出台了关于党政主要领导不直接分管部分工作的相关规定，明确规定党政主要领导不直接分管人事、财务、工程建设项目、行政审批、物资采购等方面的工作。这就将如何看待党政“一把手”权力的分权、限权以及如何制约党政“一把手”权力的问题摆到公众面前，受到社会广泛关注。

一、党政“一把手”权力界限存在模糊地带

“一把手”并不是一个正式的官衔称谓，只是现实生活中一个通俗形象的叫法。严格讲，“一把手”是指在领导班子和领导成员中居于首位的领导者、负责人。例如，从党政部门来说，各级党组织的首位领导者、负责人是书记；政府方面是总理、各部部长、各省省长、市长、县长、区长、乡镇长这样的行政首脑或行政主管。

党章和党的相关文件、宪法和相关法律对党政“一把手”究竟拥有哪些权力做出了解释。例如，对党委的权力规定：从权力涉及的内容范围来说，党要“总揽全局，协调各方”，对整个国家和社会实行“总的领导”；从权力运行的方式方法来说，党章规定“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责”，这就是民主集中制的权力运行方式。再例如，对政府权力涉及的内容范围规定是，“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，加强“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”；从权力运行的方式方法来说，宪法规定“国家机构实行民主集中制的原则”，同时强调负责制，“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。从这样的制度设计来看，我国对党政部门以及党政“一把手”的权力，在“权重”、“权值”、“权规”、“权界”等方面都有了一个大致的规定。

当然，以上规定只是原则性的，还不够具体、明细。这就需要在党章之下的党内其他规则规制和在宪法之下的其他法律条例做出更具体的规定，但现在这些方面的规定还比较缺乏。这就造成了当前党政“一把手”的权力在范围、界限方面存在着模糊地带，容易产生真空、盲区，导致权力运行中的过分集中。

二、党政“一把手”权力过分集中是体制性问题

党政部门“一把手”权力过分集中的问题从根本上说是一个体制性问题，它源于苏联模式，或者说斯大林模式。苏联模式的社会主义具有三大特征：经济方面实行计划经济，产供销、人财物都管得很死；政治方面党政不分、以党代政，强调“一元化”领导，实际上是党委领导，党委领导实际上变成书记领导，又搞了领导职务终身制；文化方面实行舆论一律，假、大、空盛行，千人一面，万口一调。以上这些特征聚焦到一点，就是权力过分集中。

党的十一届三中全会决定实行改革开放后，邓小平指出，我国政治体制的总病根是权力“过分集中”邓小平在《党和国家领导体制的改革》中指出，权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329页。，由此造成了社会主义的根本弊端和种种奇怪现象：“一把手”成为“一霸手”，形成“决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔”的权力垄断。权力过分集中给我们的经济、政治、文化生活造成的冲击、危害是毁灭性的：一是官僚主义、高高在上，拍脑袋、瞎指挥，最终很可能出现颠覆性的失误；二是官大说了算，有权就有真理，压抑、窒息了社会的生机活力；三是滥用权力，贪污受贿，腐败泛滥，因为权力过分集中就会产生绝对权力，绝对的权力就会产生绝对的腐败。

出现党政“一把手”权力过大，不受制约、监督现象，并且逐渐固化甚至形成难以打破的恶性循环，虽然与我们党的规定、法律的规定不够具体、明确有很大关系，但更为根本的是，我们过去长期受极“左”思想的侵蚀，沿袭斯大林模式的做法，由此造成对领袖的崇拜、迷信，领袖可以说了算，可以乾纲独断，大家不能有异议、不能反对，领袖的权力也不受任何制约。最高领袖是这样，那么上行下效，各级的“一把手”也成了大大小小的领袖式人物，也可以说一不二，如此历史唯物论就被历史唯心论所代替，党的民主集中制和宪法的规定就被破坏了。在总结“文化大革命”的教训时，邓小平指出根本的原因在于我们搞了家长制、民主集中制不管用了，如果不是一人说了算，而是少数服从多数，那“文化大革命”就无从发动。因此，使“一把手”的权力发生变质，最终逃脱了限制制约，关键在于制度不力、制度无效、制度欠缺。要使制度健全完善，就要解决思想解放、认识端正的问题，必须科学重构权力结构。

三、解决权力过分集中要靠民主集中制

党政“一把手”权力过分集中，归根到底是民主集中制这个根本的组织原则和组织制度在实践中出现了两种情况：一是民主集中制的原则没有被正确理解，出现执行偏差；二是民主集中制作为制度本身确实也还需要改进完善。

民主集中制有两条重要原则。一是实行集体领导。凡属重大问题必须集体讨论、研究、决定，这是决策权的问题。决策权不能归于某个人，书记和委员是平等的，做决策表决时一人一票，必须实行少数服从多数，这就防止了个人拍板。二是分工负责。就是经过决策定了要做的事情，要有专人承担负责，这是执行权。与决策权不同的是，执行权可以归于个人，而且应该归于个人。列宁曾经指出，民主集中制是一个好制度，但如果只有集体领导而没有分工负责，那就会成为最坏的制度，出现最糟糕的情况。在执行过程中出问题了，任务没有完成，某个人作为总负责人要负起全部的责任。那么，现在的问题出在哪里呢？主要出在民主集中制的这两条原则没有被正确理解和执行。首先，该集体决策的时候，没有具体讨论、研究，一个人或一两个人可以随意拍板定案，集体领导变成一个人或少数人领导。其次，在分工负责的时候，没有给负责人真正的职权。我们现在的领导班子和成员虽然也有一定的分工，每个领导成员也有分管的一块，但可以说都没有真正的实权，最终还要请示“一把手”，实际上这个分工不过是名义上的。但到了出问题的时候，因为是你分管的，又要让你负责任，对你问责，所以副职感到很委屈，是为“一把手”代责受过。之所以会产生“一把手”不被问责而由副职代责的悖谬情况，只能说在我们现有的这个权力体制下“一把手”太强势了，本来是他的责任，但他可以找“替罪羊”，让别人为他“背黑锅”。

民主集中制还有不完善的问题。这个不完善在于民主集中制只讲了决策权、执行权，没有讲监督权，这是一个很大的漏洞。须知，决策权和执行权都要受到严密监督的，如果没有监督，就会变形走样。现在，恰恰缺了如此重要的方面。民主集中制作为根本的组织原则和组织制度，必须补上这方面的规定，就是决策了、执行了，也必须受到有效的监督。民主集中制必须加上第三条原则，即监督的原则，而不仅仅是两条原则。

四、不能简单地对党政“一把手”进行分权、限权

针对党政“一把手”权力过大的问题，最近全国不少地方纷纷出台了条例规定，对“一把手”的权力进行分权、限权，例如，山西省、安徽省都要求党政主要领导干部不直接分管人事、财务、工程项目等，安徽省还要求“一把手”实行“末位表态制”，也就是做决定时最后表态。这些都是对的、好的。对的和好的就在于权力归位了，回到了正确的位置上。像重要干部的任免、财务开支、工程项目上马等，这是属于集体领导做决策的范畴，是决策权的问题，而决策权是不能归某个人如“一把手”掌握的。过去把它作为“一把手”的分管，由他掌控，这是错误的；现在收回来了，回归集体领导的本位，这就对了。

但是，仅仅在党政“一把手”权力的分权、限权上做文章，还是很不够的。决策权的问题通过对“一把手”的分权、限权解决了，同时还要解决执行权的问题，归根到底是要有人做事情的，因此必须落实分工负责。更重要的，还有监督权的问题，必须解决长期以来监督乏力的老问题。改革应该是配套的，现在执行权和执行力度、监督权和监督力度都没有很好考虑，怎么跟进、如何保证都不清楚，这是令人担心的，结果很可能造成对“一把手”的分权、限权成为官样文章、形式主义，甚至造成无人负责、无人管理的混乱局面。现在一些地方出现了把原来属于“一把手”的权力，改为交给“二把手”、“三把手”或者某几个人的手中，这就不是在改正错误了，而是错误的延续，是换汤不换药，玩变相障眼的戏法，其结果不过是把集中的权力由一个人身上转移到另一个人或某几个人身上。如果是这样的分权和限权，一方面，“一把手”还真的会被架空，成为什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方对中央关于主要领导干部的分权、限权没有正确理解贯彻，不是把决策权归还于集体领导，而是错误地由“一把手”转到“二三把手”那里，这等于是转嫁错误。

五、防止对党政“一把手”的分权、限权走入误区

现在对党政“一把手”的分权、限权存在误区。这样的误区就在于我们对权力的结构和运行体系没有很好地分析透、掌握好。党的十七大以来，我们党已经明确了权力的结构是由“三权”构成的，即“决策权、执行权、监督权”。对于这“三权”，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。要做到科学决策，就要求实行集体领导；要做到坚决执行，就必须落实分工负责；要做到有力监督，就必须保证监督权的独立性。对照中央做出的决定，我们在“三权”上存在的误区可以概括为三个“散乱”：一是决策权太散乱，被分散给党政“一把手”个人掌管；二是执行权太散乱，没有扎实地落到个人负责制上；监督权更散乱，没有真正有力地抓起来、管起来。

针对这样的误区，现在要吹响“集结号”，变三个“散乱”为三个“集结”。一是在决策权上要讲“集结”，就是突出强调集体领导，把分散的决策权集中到集体的手上，使决策权硬起来；二是执行权要讲“集结”，就是突出强调对个人的分工负责，负责的领导干部一定要有职有权，不要怕这样的领导集权，没有这样的集权、指挥权，什么事都干不成，不能做到执行坚决；三是在监督权上要讲“集结”，就是突出强调监督机构的集权，真正发挥作用，这就要使我们的监督机构独立负责，能够对决策权、执行权在行使过程中出现的违规做法进行依法查办、严厉惩处。现在根本的一个问题就是没有把监督权做强做大做独立。

六、限制党政“一把手”权力需做制度顶层设计

对党政“一把手”的权力限制，必须从制度的顶层设计出发来考虑，即把党政“一把手”权力的制度设计放在整个权力结构和运行体系中来考虑，也就是在党政“一把手”决策权、执行权、监督权这“三权”方面来总体设计究竟要拥有怎样的权力。

首先，党政“一把手”应该拥有决策参与权。政党和政府的活动及工作，最重要的就是对国内外重大问题和党政重大事务做出决策。这样的决策，产生的是关于党和国家如何发展的路线、方针、政策、决定等结果。党和国家的大政方针是党和国家发展的生命线，党政各级组织和领导班子，承担着就全国或各地党政重大问题进行决策的重任。重大决策还包括重大人事安排。在实施这些重大决策的过程中，必须充分发扬民主，广泛征求意见，甚至允许进行争论和辩驳。决策是否可行，要采取会议表决的形式，达到过半数或三分之二的才能获得通过。显而易见，作为党政各级组织和领导班子的“一把手”，在集体领导制度下，必须有参与决策的权力，而且党政“一把手”在决策过程中还要发挥重要的作用，这就是要善于集中大家的好主意、好看法，或者自身能够提出好主意、好想法并引导大家形成新见解、新共识。

其次，党政“一把手”拥有任务执行权。在各级党的委员会集体分工、个人负责的情况下，以及在各级政府中作为各级行政长官或行政部门主管的情况下，“一把手”具有完成任务的执行权，即首长负责制的办事权力。需要强调指出的是，首长负责制的办事权力，仅仅是为完成任务而具有的执行权力，具体说即是为执行和完成任务过程中所负有的一定的用事权、指挥权、督查权、处罚权等。这样的执行权必须是有职有权、实实在在的、能够令行禁止的权力。当然，党政“一把手”在行使这样的执行权时，也一定要受到外在的有力的监督。

最后，党政“一把手”也享有监督权。“一把手”所拥有的监督权，就是对班子其他成员和其他人员所具有的监督权。“一把手”同样享有党的规章制度和法律规定的检举揭发权、罢免撤换权，以及控告权、申诉权、辩护权、保留意见权等。但这样的监督权，并不是唯一专属于他的，他自身也要受到来自他人的监督和专门监督机构的监督。

以上三个方面，就是对“一把手”权力的总体考量和顶层设计。

七、党政“一把手”要有执行力和工作效率

为了减少主要领导干部对具体事务的插手干预，就推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度，这也是不好的。为什么不让党政“一把手”干预一些具体事务、直接分管具体事务呢？党政“一把手”是要干事的。如前所述，党政“一把手”应该有“三权”，怎么能任意剥夺他们的执行权呢？执行权是“一把手”很重要、很关键的权力。如果说在权力的架构中，决策权不过是“一把手”的虚权的话，那么执行权才真正是“一把手”的实权。党政“一把手”不但自己要有执行力，而且关键还要带领整个团队执行任务，使整个领导班子、领导团队具有执行力。不能把党政“一把手”搞得灰头土脸的，如果没有任何实权，只有虚权，那还叫什么党政“一把手”。

为此，我们在考虑限制党政“一把手”权力时，一定不能削弱行政的执行力和行政效率。我们可以看看西方国家的情况。西方国家的立法决策可以说是马拉松式的，但在行政方面，行政首脑具有很强的行政执行权和执行力。西方国家的特点是，行政首脑具有挑选、确定政府各部部长和其他政府组成人员的权力，即实行政府内阁组阁制。这样的组阁制提高了行政效率，因为由最高行政长官决定任免自己的阁员，而为了执政有效的需要，自然会挑选与其志同道合的人作为拍档。被挑选的阁员也会服从指挥、竭力配合。这就有利于所有阁员与最高行政长官共处一条船上，齐心协力，避免相互扯皮现象。如果出现某个阁员政见不合、闹出矛盾的情况，最高行政长官即可免去该阁员，这就能够最大限度地保证行政执行力和行政效率。这样的组阁制也加强了执政责任。在政府治理领域，权力和责任必须是对等的，最高行政长官既有组阁之权，就要受责任内阁制约，要有清醒、明确的责任意识。在组阁制下，政府如果政绩不佳或发生重大失误、给国家带来危害而不受议会信任了，内阁就得集体辞职下台。如果个别阁员未尽职守、闹出事端或私行不检、出现丑闻，也得自动抽身退出。

当然，对于西方的组阁制我们未必采用，但可以借鉴其中有益的理路理数。实际上，在我们的工作中也有搞项目制的做法。项目制就是在确定了某项任务后，由一定的团队承担，赋予其执行的全权，直至保证任务完成为止。所以，我们在限制党政“一把手”权力的时候，千万不要影响和限制“一把手”的执行权，否则不可能有执行力和行政效率。

八、简短的小结

综上所述，笔者关于党政“一把手”权力的分权、限权和有效约束有三个观点。第一，对党政“一把手”权力的分权、限权，是要使决策权真正回归集体领导、集体决策，而不能把它误读为权力的转移，不应转给“二三把手”，避免走入歧途。第二，对党政“一把手”权力的分权、限权，不能影响和削弱“一把手”的执行权，当前党政“一把手”的执行权还要加强、加重，强调“一把手”的执政能力和责任。第三，对党政“一把手”权力的分权、限权，关键要加强对权力的监督制衡，其实党政“一把手”的权力大一些或小一些不是什么大问题，最重要的在于不让“一把手”权力违规滥用。在监督放纵、不力的情况下，哪怕再小的权力也会使人欣喜若狂、兴风作浪；在监督周密、严厉的情况下，哪怕再大的权力也会让人小心谨慎、不敢造次。而监督不力，迄今为止仍是我们没有很好解决的一个痼疾。责任编辑：陈文杰中共天津市委党校学报2014年第6期