缅甸：“亚洲隐士”的改革之路

任南岭

导语：在这一探寻过程中，缅甸人民需要的是务实的态度，及在推进“民主路线图七步”计划实施与政治发展过程中遵守循序渐进的原则。

缅甸长期以来一直是大国和国际社会关注的焦点。缅甸成为国际社会关注焦点的原因，显然不是因为其贫穷，而是因为其长期的军政府统治及由此受到美国等西方国家长期的制裁。近年来，特别是2010年大选与2011年现任政府执政后，缅甸得到了国际社会更多的关注，而原因仍然是政治问题，缅甸在政治发展方面取得的实质性成就使西方国家开始对缅甸另眼相看。

从政治学的角度来看，政治发展是指传统社会向现代社会发展过程中在政治上所发生的变化，特指现代化过程中的政治变迁。通俗来讲，政治发展就是传统的政治体系（比如缅甸的军政府体制）向现代政治体系过渡的过程。近年来，缅甸在政治发展方面的实践也恰是在这一概念的观照下进行的。

改革七步计划

2011年，吴登盛主导下的现任政府执政以来，积极推动缅甸政治、经济与文化方面的各项改革，在缅甸对内和解、对外开放方面取得了明显的成效。作为其中最引人注目的莫过于缅甸在政治发展方面的效果。

从轨迹上来看，现任政府在政治方面取得成就是缅甸民主路线图七步计划的继续和延伸。进入新世纪不久，长期主导缅甸国家政治生活的军政府为实现民族和解、推进政治民主进程宣布了民主路线图七步计划。这七步计划具体包括：第一步，重新召开国民大会；第二步，探索建立有章可循的民主制度；第三步，起草新宪法；第四步，全民公投通过宪法；第五步，举行公平的大选组成议会；第六步，按照新宪法召开立法会议；第七步，由议会选举产生国家领导人、政府及其他中央机关，建立现代、发达和民主的国家。依照这七步计划，缅甸军政府在2004年春夏之交恢复了中断8年的制宪国民大会，就制定新宪法事宜进行讨论。2005-2007年，缅甸多次召开国民大会商讨制宪。2007年10月，宪法起草委员会成立，开始根据国民大会制定的原则起草新宪法。至2008年2月，新宪法起草工作完成。同年5月10日，全面就新宪法进行公投，结果选民以压倒性的票数批准了新宪法。

2010年，缅甸重启大选，开始在实践中探索七步计划之第五步。结果，缅甸政党和议会政治的发展开始步入正轨。当年11月7日，缅甸举行1990年大选以来的再次大选，包括巩发党、民族团结党、全国民主力量党等37个政党以及无党派的3000余名候选人竞选联邦以及各个省、邦议会的1154个选举议席。

2010年大选的最大结果是吴登盛政府的上台。作为改革派的中坚力量，吴登盛总统一上台，便宣布，要进行广泛的民主改革，将缅甸建设成为发达的现代民主国家。同登盛总统的声音一致，缅甸政府宣传部长2011年11月15日在接受西方媒体采访时也强调，缅甸的改革涉及政治、经济、民族和解、外交等方面，国家正在快速民主化，改革绝不倒退。此后，吴登盛及其领导下的政府在上台后积极推动缅甸国内政治改革向前发展。

吴登盛政府在政治发展方面的实质性进步得到了东盟其他成员国的肯定，令欧美国家开始逐步取消对缅甸的沉重制裁。当然，现任政府的努力得到国内政治反对派的褒奖对缅甸未来政治发展的意义则更大。与吴登盛多次举行会面和建立个人之间承诺的昂山素季，也给予吴登盛很高的评价，她认为：“他很真诚，是真心想改革”，“登盛总统出台的举措，使我们建设民族国家的任务——为每一个居住在缅甸的人提供和平和富足法律规定的人权保护成为可能”。

修宪纷争暂告一段落

围绕总统候选人资格与修宪的互动开始于2012年。作为最大的政治反对派，民主联盟是修宪的积极推动者，而现任政府、巩发党及背后的军方则是这一互动的主要参与者。诚恳来讲，围绕总统候选人资格与修宪的互动是昂山素季“一个人的战斗”。2012年10月，昂山素季表示，作为民主联盟的领袖，如果是民意所向，她责无旁贷将担负起总统这个公职。昂山素季意欲参加2015年总统选举的意愿使她自己成为修宪——修改总统候选人资格的最主要推动者。

昂山素季及民主联盟为推动修宪，在实现党内共识后，采取了下述一系列举措：第一，与同样持有修宪想法的少数民族政党达成共识；第二，征求民意，争取获得民众的支持；第三，积极参加议会宪法审议会议；第四，透过外事访问竭力争取西方国家的支持，希望在国际舞台上给现政府施加压力。昂山素季的努力一开始得到了执政党巩发党和吴登盛总统的积极回应。2014年1月，吴登盛在缅甸媒体发表演说，表示，健全的宪法必须不时进行修正，而他也不希望任何公民成为国家领袖的权利受到制约。然而，作为缅甸政治发展最大的变数，军方并未对昂山素季的诉求给予报道和回应，持有冷淡的态度。这无疑为昂山素季及民主联盟的努力蒙上了厚重的阴影。

2014年11月18日，缅甸主导下的第25届东盟首脑会议和第9届东亚首脑会议闭幕不到一周，缅甸议会便宣布，排除在2015年全国议会选举之前修改现行宪法的可能。以此为标志，围绕总统候选人资格与修宪的互动暂告一段落。

2015年大选的意义重大

昂山素季期待参加2015年缅甸总统大选，寻求能以实现政党轮替和权力交接来推动缅甸政治发展大脚步的希望已经不大可能成为现实。但是，这并不影响2015年大选在缅甸政治发展进程中的重要地位。

2015年缅甸的国会大选和总统选举无疑将在缅甸国家发展史上具有里程牌式的意义。同时，大选也将成为检验缅甸民主改革及民主路线图七步计划的试金石，考验着缅甸本届政府、执政党巩发党及背后军方集团对民主改革的诚心，也考验着民主联盟等反对党能否通过选举赢得政权的能力。简单来说，能否实现缅甸政治的持续发展及确保政权更替不会“硬着陆”是考验缅甸来年大选的核心。

然而，从目前缅甸国内的政治情势来看，2015年大选最大的风险来自于缅甸军方，因为军方能否在选举中持有一个相对中立立场是一个耐人寻味的问题。缅甸武装力量的“政治化”并非特例，是缅甸国家长久以来国家发展的结果，构成影响缅甸独立以来国家政治发展最为厚重的因素。endprint

因此，我们一旦联想起1990年缅甸选举及其最终结果，也就很自然地会联想军方可能带给2015年大选及缅甸政治发展最大的风险。军方对修宪的冷淡反映表明，一旦选举出现对军方不利的情形，由吴登盛和昂山素季的个人承诺所撑起的现有政府与军方，及与所有反对党之间所达成的这份“谅解”很可能在顷刻间崩塌。更糟糕的是，如果军方发动军事政变，现任政府的改革成果将付诸东流，而反对党通过大选赢得政权及推进缅甸政治民主化的期待将成为泡影。

2015年大选还将深刻地考验着民主联盟的能力。首先，民主联盟若想在大选中胜出必须保持着与执政党巩发党、现任政府及军方间基于个人关系的“谅解”与积极互动关系。然而，民主联盟的胜出意味着现有缅甸政治格局的转变和权力分配现状的改变，巩固与发展党、现任政府和军方对此能够欣然接受的可能性又有多大呢？对此，我们或许可以从昂山素季及民主联盟修宪努力结果窥见一斑。

其次，在大选中如何处理与其他小党派的关系也考验着民主联盟。昂山素季长期被软禁的时期内，民主联盟基本处于涣散状态。在昂山素季被释放，回到政治舞台中心后，民主联盟也少有和其他合法政党进行沟通与合作。为数不多的沟通也是围绕着不成功的修宪努力而展开，而这次失败也给民主联盟和其他政党的关系增添了变数。

再者，作为一个声名卓越的政党，民主联盟并没有对未来国家治理制定明确的纲领，而这背后也深刻地反映了民主联盟人才匮乏的现状，其国家治理能力显然值得缅甸人民去怀疑。虽然如此，仍不排除民主联盟在大选中取得佳绩。然而，这并不代表民主联盟就已经成长为一个有能力的现代化政党。从行为心理学的角度来看，选民并非理性的。

民主联盟在大选中的佳绩无非有两个重要原因：一是，昂山素季在缅甸国内强大的精神号召力；二是缅甸人民因对军政府长期执政的厌恶。如果从这个层面来看，民主联盟在大选中的可能佳绩则反映了缅甸人民关于缅甸政治发展的两种心理，一是理想式的期待，二是无奈中寻求改变。然而，以目前民主联盟自身的能力、实力及与执政党巩发党、现政府与军方之间不冷不热的关系，民主联盟在未来国家治理中发挥核心角色的可能性又有多大呢？

缅甸发展需要克服的挑战

缅甸2015年大选最大的风险来自于军方，而实际上军方的“政治化”也是缅甸政治民主发展需要克服的第一大挑战。缅甸2008年宪法规定，25%的联邦及省、邦议员由国防军总司令直接提名的现役军人出任。2010年大选的主要热门人物也多是选前辞去军职的前军政府重要人物。他们通过2010年大选，仍然把持着人民议院、民族议院、政府。军人集团实现了继续主导缅甸政局的核心政治目标。作为缅甸政局中最有力的影响者，军方及其所支持的巩发党是现今缅甸政治发展的最大既得利益者。不仅如此，现今政府及巩发党、军方内部围绕着2015年大选也存在着分歧和博弈。军方及军方内部力量的博弈在很大程度上依然是当今缅甸政局变化的最大影响因素。

第二个挑战来自于昂山素季及其领导下的民主联盟。长久以来，昂山素季在更多时候是作为民主精神领袖存在于缅甸政治舞台上，对缅甸民主政治的发展有着深刻的影响。但是，缅甸人民和外界也同样相信，从缅甸目前的政治形势来看，昂山素季“一个人的战斗”显然难以实质性推动缅甸政治民主化的发展。她不仅需要持续与现今政府、巩发党和军方之间持续建立基于个人承诺的“谅解”，而且也需要得到缅甸境内其他合法政党的合作与支持。然而当下，昂山素季和民主联盟在政治合作方面做的显然不够多。可是昂山素季及民主联盟应该明白，在改革的大潮冲击下，现任政府改革成果越明显，越得到广泛的党派和民意支持，他们的光环色彩也将越趋暗淡。

理想主义色彩浓厚、精神分裂的缅甸政治文化作为第三个挑战深远影响缅甸的政治民主发展。一方面，缅甸人民长期受制于军政府统治，对民主的精神难以准确把握，对民主的实践运作也无从知晓，总体上表现出浓厚的理想主义色彩。另一方面，缅甸的政治文化又具有明显的分裂、泛滥特点。近些年常听说，缅甸是非政府组织（NGO）的天堂。但是，过多非政府组织的建立与存在使缅甸社会民主政治文化复杂、泛滥。这显然不利于缅甸政治民主的健康、稳定发展。

群众基础薄弱、人才结构不合理也挑战着缅甸政治民主化的发展。由于长期把持国家中政权，军方及其支持的巩发党把持各大部门的同时，也相对垄断了大部分人才。与之相比，民主联盟及其他合法政党则受困于人才匮乏和年轻力量弱小的难题。不仅如此，缅甸力量微弱的中产阶级在长期的国家贫穷和经济低速发展的影响下并未得到实质性发展壮大，难以担当起推动缅甸政治民主化发展的大任。

面对如此多的挑战和难题，缅甸人民需要以务实的态度，循序渐进地推动缅甸政治民主的发展。一般来说，现代性的民主国家在秩序上相对稳定，但政治民主现代化的发展过程中，震荡与不安是相伴随的。好在，在现任政府改革政策的推动下，缅甸政局总体稳定。在这一探寻过程中，缅甸人民需要的是务实的态度，及在推进“民主路线图七步”计划实施与政治发展过程中遵守循序渐进的原则。内比都有一座和平塔，夜晚下金光灿烂。在金光下的引领下，缅甸人民及政治舞台上的领袖们应该有智慧、有耐心为缅甸的政治发展找到一条持续走下去的路。

（作者为东盟研究中心国际关系博士）endprint