公交管理模式研究与建议——以佛山市为例

高 翠，池 璐

（交通运输部规划研究院，北京100028）

0 引言

如今的中国城市普遍面临严重的交通拥堵和汽车尾气污染问题，这引起了政府和民众对以往发展方式的深刻反思。就交通来说，占用空间大、耗能高的“私人机动化”发展模式显然不适合中国人口众多、人均资源稀缺的国情，“公交优先”发展模式成为政府和交通主管部门在痛定思痛之后迫在眉睫的选择。从广义而言，公共交通包括城市公交、城乡客运和城际客运，“公交优先”是指一切有利于公共交通优先发展的政策和措施。本文针对狭义上的公交——城市地面公交管理模式中的关键要素进行分析探讨，并以佛山市为例详细介绍了其公交管理模式的现状、问题与对策建议，希望能够理顺公交服务供给与管理过程中政府、社会和公交企业三者之间的关系，为城市公交管理水平提升和服务质量改进提供参考和借鉴，为最终实现“公交优先”奠定良好的基础。

1 公交管理相关要素分析

影响城市地面公交运营管理的关键因素有：公交服务供给模式、公交场站建管模式、公交票价与补贴机制、公交市场监督机制。

1.1 公交服务供给模式[1]

公交服务供给模式主要有公共垄断、放松管制与竞争性招标三种形式。公共垄断是指城市的公交服务主要由政府所有的公交公司提供。公共垄断曾是世界上通行的公交服务供给模式，但存在效率较低、政企不分等弊端。放松管制是指政府对公交领域解除市场准入和价格的管制，使公交市场呈现自由竞争的状态。放松管制有利于提高公交运营效率，但也存在恶性竞争和系统整合性差的缺点。

竞争性招标是介于公共垄断和放松管制之间的公交服务供给模式，它结合了放松管制中政府财政负担小和竞争高效，以及公共垄断中体现社会公平和系统整合性好的优点：一方面利用进入市场前的事先竞标来刺激公交运营者高效地提供服务、降低成本，从而减少政府的财政补贴；另一方面通过合约的形式规范公交运营者的经营行为，避免恶性竞争，并实现系统的有效整合。竞争性招标合约主要有总成本合约、净成本合约、特许经营三种类型[2]。总成本合约的特征是运营公司使用自己的资产经营，而票款收入全部归公交管理机构所有，运营公司提供服务的总费用由公交管理机构支付；公交管理机构负责线路规划、票价制定、车辆规格管理，并监督运营公司上交所有票款收入。净成本合约与总成本合约类似，不同的是票款全部收入归运营公司所有，运营费用也由运营公司承担；公交管理机构根据具体的线路盈亏情况，对不同的盈利和亏损的线路进行利润收缴和补贴。特许经营与净成本合约类似，只是在特许经营方式下运营商拥有更多的自主权，例如运营商可通过竞标获取某一片区域的公交经营权、以及可以参与部分线路及站点的规划等。

公共垄断、放松管制、竞争性招标三种不同的公交供给模式在运营效率、网络效率、票价控制、负外部性控制、公共支出等各个方面有各自不同的表现，如表1所示。公共垄断和放松管制的优缺点十分明显，两者在各项指标中的表现极端不平衡，因而难以成为有效的公交供给模式。竞争性招标的方式相对而言较为平衡，更为适用，其中总成本合约、净成本合约和特许经营各有优缺点，可以针对不同的情况选择采用。

表1 公交供给模式与政策目标的对应关系

1.2 公交场站建管模式

政府财政投资一直是公交场站建设资金的最主要、最稳定的来源，这是由其公益性所决定的。随着政府建设资金短缺和公交场站不足的矛盾日益突出，部分城市采用BT 或者BOT 模式加快公交场站建设。政府财政投资或者BT、BOT 模式建设的公交场站产权最终一般由公交行政主管部门所有。在部分经济发达城市，公交场站建设也成为企业投资的一个方向。企业投资建设的公交场站产权一般归企业所有，并由企业自主经营。

公交场站运营管理模式主要有企业自用自管模式和“航空港”模式两种[3]。企业自用自管模式即公交场站由公交运营企业建设或租用，并自行管理。自用自管模式最大的不足在于无法实现资源共享，造成部分场站资源过剩，而部分场站超负荷使用，同时对潜在的公交运营企业进入市场形成阻碍，不利于公交系统的整合。“航空港”模式以“一家管理、多家使用、站运分离”为实施理念，管理者不再由某一用户单位承担，打破了传统管理中自己管理、自己使用的局限。“航空港”模式中场站管理方和公交运营企业各自对场站管理和公交运营负责，有利于围绕自身的主业专注于专业化经营和管理，不断提升各自的场站设施运营管理水平以及公交运营服务水平，同时也为潜在的市场进入者提供了公平竞争的基础。

1.3 公交票价与补贴机制

公交票价的制定，基本出发点是在公交运营成本、物价水平、乘客的承受能力和财政补贴能力之间得到平衡。目前国内大部分城市公交票价制定缺乏科学决策过程，盲目推行单一的低票价政策，而没有考虑政府的财政负担能力、公交服务的商品属性和市场经营性，这从很大程度上造成了目前公交服务水平低下、对中高收入人群缺乏吸引力的状况。

笔者认为公交票价的制定过程应该如下：由独立的第三方机构对不同公交线路的成本效益进行测算，在政府、公交企业、公众三方参与，充分考虑政府财政补贴能力和公众承受能力的基础上制定票价，并经价格听证会通过后实施；为了保证公交票价与社会物价水平相适应，还需要建立票价调整机制，由公交管理部门或企业提出调价需求和申请调价的理由（如政府财政负担能力下降或者公交服务成本上涨等），第三方机构经调研核算确定调整后的公交票价，经价格听证会通过后进行票价调整。为了满足乘客的多样化需求，增强公交服务对不同人群的吸引力，不同公交线路可以根据服务标准的不同进行差别化定价。

公交补贴与票价制定密不可分。对于线路补贴，应由独立的第三方机构测算为保证公交企业合理利润率应有的成本票价，若线路实际票价低于该成本票价，则差额部分应由政府财政补贴；若线路实际票价高于该成本票价（出于调节不同线路的需求等目的），则差额部分应由相应公交企业予以上缴，上缴金额用于交叉补贴其他亏损线路。对老年人、学生等弱势群体的公交补贴应在社会保障体系中进行，由劳动保障部门将补贴打入相应人群的公交卡中，既保障该群体的出行权利又保证补贴用于公交出行[4]。对换乘优惠的补贴可根据换乘刷卡的次数发放。

首先，非法侵入计算机信息系统罪规定只要行为人非法侵入他人计算机系统即构成犯罪，而我国刑法第285条非法侵入计算机信息系统罪规定的是非法侵入特定的计算机系统。依照“法无明文规定不为罪”的刑法理论，即使上述侵入行为入侵其他系统，如入侵银行金融系统造成了非常严重的后果，司法机关也不能以非法侵入计算机信息系统罪对犯罪分子定罪量刑，这就会给司法认定带来麻烦，降低司法效率。在信息化时代，我国刑法对于侵入计算机系统的规定仅局限于特定领域，显然已经不符合时代的潮流，而《公约》的相关规定则对于计算机系统进行了全面的保护。

1.4 公交市场监督机制

健全有效的市场监督机制是保证公交企业按照竞争性招标合同约定规范有序经营，为公众提供安全经济、优质高效的公交服务的有力手段。健全的市场监督机制包括以下几方面内容。

（1）合理、明确的监督内容

公交市场监督的内容主要包括服务监督、票价监督和违规监督。服务监督的目的在于保证公交系统的安全、可靠、便捷、舒适、低耗，提高公交对出行者的吸引力，降低负外部性。票价监督的目的在于保证公交系统票价的合理性，平衡企业和公众的利益。违规监督的目的在于避免公交企业的恶性竞争或垄断等行为，保证公交市场规范有序。

（2）独立的第三方监督机构

为了保证公交市场监督的公正合理有效性，应建立委托第三方机构对公交企业的经营行为和服务质量进行监督考核的制度。第三方机构在财务和机构性质上应当独立于政府与公交企业之外，其对公交企业的监督考核结果应当公开透明，并受到政府、公交企业、公众三方的监督，避免设租寻租、合谋逐利的行为产生。

（3）完善的评价考核体系

应制定一套针对公交企业市场行为的全面、系统、科学的评价指标体系和评估方法，做到科学评价、公正考核。评价指标体系应涵盖服务质量、运营效果、社会效益、技术与消耗等方面内容，主要包括服务时间间隔、服务时间长短、行车准点性、车内环境的舒适度、车辆安全状况、车辆技术等级、安全行车间隔里程等指标。由政府委托专门机构和专家学者根据情况选取评价指标、制定定量化标准、完善评价体系架构。完善后的评价指标体系应当出现在公交管理机构与公交企业签订的招投标合同内容中，并由政府委托独立的第三方监督机构对公交企业的执行情况进行监督考核。

（4）规范的信息公开与公众参与渠道

建立公交服务信息平台，定期公布：各公交企业运营信息（包括运营线路、车辆数等）；不同线路的发车间隔、运营里程、票价、分类客流量、各项成本额、政府补贴额；第三方监督机构对不同公交企业和公交线路的评价考核结果；公交服务竞争性招标流程、要求和合同内容等。并为公众提供对公交行政管理部门、第三方监督机构，以及各公交企业、线路、司乘人员进行评价和投诉建议的渠道。提高监管工作透明度，防止信息不对称。

（5）有效的奖惩措施

结合评价考核体系，制定对公交企业的奖罚评定标准，对考核优秀的企业给予额外的奖励，对考核不合格的企业处以罚金，对考核严重不合格的企业建立退出机制。可建立公交企业历史考核结果数据库，作为公交服务竞争性招标的重要参考依据。

2 佛山市现行公交管理模式

2.1 佛山市概况

佛山市位于广东省中南部的珠江三角洲腹地，东倚广州，南邻港澳，全境总面积为38 488km2，大致呈“人”字形。佛山是广东省第三大城市，交通便利，与广州共享基础设施、交通网络等资源，实现产业联动和功能互补，形成“广佛同城”和区域一体化的发展格局。佛山下辖禅城、南海、顺德、三水、高明五区。

2.2 佛山市公交供给模式变革与成效

佛山市公交供给模式经历了公共垄断、放松管制、竞争性招标三个阶段。20 世纪90 年代中期以前只有佛山市公共交通有限公司一家国有公交运营企业承担公交运营。1997 年开始在公交运营领域推行市场化改造，采用类似放松管制的公交服务供给模式，到2007 年底全市共有13 家民营或股份制公交企业开展竞争性公交营运。面对放松管制带来的恶性竞争、系统整合性差、公交服务质量差、分担率低等问题，2008 年开始，佛山市采用先试点后推广的思路，探索采用新的公交服务供给模式。各个区根据自身的实际情况，引入了各自不尽相同的管理模式。其中，禅城区和顺德区的公交服务供给模式相对于其他市辖区来说较为完善。这两个区参考借鉴国外TC（Transport Community）管理模式，组成了由政府、第三方管理机构、公交企业共同组成的公交服务共同体。在共同体中政府通过制定政策和财政补贴手段发挥决策作用；第三方管理机构负责收取票款、对公交线网进行规划、对公交企业进行服务监管、向公交企业支付购买服务费用；中标的公交企业负责按照合同要求提供公交服务。这种供给模式类似于竞争性招标中的总成本合约模式。

新一轮的公交管理改革取得了比较好的效果。从2007 年至2012 年，佛山市公交线路从246条增至近600条，全市公交分担率和万人公交车拥有量从改革前的7%和8.8 标台/万人提升至24.25%和16 标台/万人，公交投诉率比实施前降低60%以上，中心城区500m 半径公交站点覆盖率由实施前的87%提高至95%，公交IC 卡刷卡量从实施前的10%提高至90%左右。

2.3 佛山市公交场站建管模式

佛山市公交场站投资主体有政府、公交企业以及社会其他个人或组织，公交场站权属根据投资主体不同也比较多样化。2007 年全市首末站和枢纽站一共仅有74处（其中69处为租用或借用场地）；全市各类公交场站总计仅有115处[2]。2012年全市公交枢纽站、首末站达到406 处，停保场121处，其中大部分为政府所有或租用的社会场地，少部分为公交企业自有，具体如表2所示。投资主体的多样化带来了公交场站的快速增长，缓解了场站不足对公交发展的制约。

表2 佛山市公交场站保有情况（2012年）

2.4 佛山市公交票价与补贴机制

目前佛山市实行TC 管理模式的区域公交单次票价为投币2元、刷卡1.4元、换乘刷卡0.7元，对老年人实行免费或半价优惠。TC 管理公司负责收取票款、根据运营里程向公交企业定期支付购买服务费用，并根据运载人次多少对购买服务费用给予奖励增加或扣罚。

2.5 佛山市公交市场监督机制

在实行TC 管理模式的区域，由TC 管理公司负责对公交企业的服务质量进行考核。服务质量考核分为运营状况、车辆状况、司乘人员、公众满足度等四部分，并分别设置考核项目、评分标准、处罚奖励标准。其中，运营状况部分主要考察运营计划执行情况、运营规定执行情况、数据上报情况、安全情况；车辆状况部分主要考察车辆技术状况、排放、车内卫生、车容车貌、车内设施设备、标志标牌等；司乘人员部分主要考察工作纪律、驾驶行为、服务行为；公众满意度部分将乘客投诉或表扬情况与对运营商的奖惩挂钩。

3 佛山市公交管理模式存在的问题与改进建议[5]

作为中国沿海经济发达、开放程度较高的城市，佛山市率先在全国引入了比较先进的TC 管理模式，这一举措取得了比较好的效果，也为其他城市提供了很好的借鉴作用。但是在研究过程中也发现其公交管理模式还存在一些可以进一步优化改进的地方。

3.1 市级层面缺乏对公交系统的统筹协调

佛山全市共有21 个镇和12 个街道办事处。由于民营经济发达，区、镇（街）两级的财力比较充裕，目前公交发展投入主要依靠区和镇（街）两级财政，导致全市以及区镇之间的公交线网和线路缺乏统筹。未来需要增加市级层面对公交的投入，增强市级公交行政主管部门在全市公交线网规划与线路布设中的统筹协调作用。

3.2 招投标竞争不够充分

目前佛山市部分行政区由政府直接授权企业经营，实行公开招标的区域竞标企业也基本为当地正在运营的公交企业，公交服务招投标阶段的事先竞争不够充分，达不到招投标激励的预期效果。在今后应当规范招投标过程，放开市场，吸引外地的优秀公交企业公平参与佛山市公交服务，增强市场活力。

3.3 第三方监管机构缺乏独立性

目前禅城和顺德区公交服务共同体中的第三方管理机构——TC 管理公司的身份和运作机制还不是很合理，主要存在以下问题：（1）TC 管理公司的性质为国有独资公司，其中顺德区TC 管理公司管理层的主要人员身份为公务员，导致TC 管理公司本质上仍然属于政府的延伸，不能起到独立的第三方监管的作用。（2）TC 管理公司负责收取票款和用政府给的钱向公交企业支付购买服务费用，与政府和公交企业之间都存在微妙的利益关系，不利于公正地行使监督作用。（3）政府与TC管理公司之间缺乏明确的合同约定，各自的权责不清晰，造成在实际操作中政府往往认为TC 管理公司没有很好地贯彻政府意图，而企业则认为TC管理公司并没有站在公正的立场上兼顾企业利益，经常跳过TC管理公司直接与政府沟通。

在今后，TC 管理公司应当去行政化，作为独立的社会组织，利用自己的专业所长进行公交线网规划、公交客流量调查、公交票价制定、公交补贴额测算以及公交服务质量考核等，通过项目合同明确与政府的权利义务关系，并收取项目承担经费；应将收取公交票款和向公交企业支付购买服务费用的职能从TC 管理公司剥离，以便其更公正地行使公交监管职能。

3.4 公交场站资源缺乏共享

目前公交场站的使用管理主要还是采用企业自用自管模式，没有形成“一家管理、多家使用、站运分离”的“航空港”模式，不利于场站资源共享、公交系统整合，以及公交服务竞争性招标的开展（受场站资源限制，潜在的竞争者不容易进入市场），需要进一步改进。

3.5 票价制定与补贴机制不够合理

目前佛山市的票价与补贴机制还存在一定的问题，主要表现在以下两方面。

（1）缺乏规范的票价制定机制。票价制定没有经过独立的第三方机构进行成本效益测算，缺乏政府、公交企业、公众多方参与，并且没有建立票价调整机制。

（2）政府支付给TC 管理公司和公交企业的费用混为一体，购买服务成本与补贴、奖惩不分，详见本文3.3与3.6所述。

在今后，应该建立完善的公交票价制定与调整机制，根据公交线路、出行距离的不同建立差别化的票价体系；将票价制定机制与补贴机制相挂钩，通过票价和票价与成本之间的差额补贴给予公交企业合理的利润率，提高公交企业提升服务、增加客流量的动力；建议实行净成本合约，由公交企业收取票款，政府根据第三方机构的测算结果直接向公交企业支付补贴金额，明确三方的责、权、利关系。

3.6 市场监管不到位

TC 管理模式下公交市场监督机制有了一定的进步，但还存在较多的问题，主要表现在：（1）监管不到位：例如存在公交企业不按规定发车，而在高峰时间少发车、低峰时间多发车，以降低成本的现象；（2）监管机制不够公开透明：没有建立规范的信息公开与公众参与渠道，缺乏公众对TC 管理公司的监督；（3）奖惩措施不合理：目前的奖惩措施与购买服务费用、补贴混为一体，对公交企业的权利和义务划分不清楚。今后宜将由于政策性亏损的存在而应该发放给公交企业的补贴额，与根据对公交企业的监督考核结果而采取的奖惩措施区分开来；并建立与监督考核结果挂钩的市场退出机制和用于公交服务竞争性招标的历史考核结果数据库，增强市场监督对公交企业的约束作用。

4 结语

公交管理是一项系统性的工作，涉及公交服务供给模式、公交场站建管模式、公交票价与补贴机制、市场监督机制等各方面的要素，关系到政府、社会、公交企业三方主体。本文结合佛山市的实际案例对上述要素进行了分析探讨，力求厘清各相关要素，理顺各方主体之间的关系，以实现良好的公交管理。当然，好的管理只是一个方面的因素，我国要实现公交优先，还需要从法制建设、路权优先、经济手段、理念引导等方面做大量的工作，这些工作均需要进一步的研究支撑。

[1] 梁雪峰，王广州，刘宝义，等.城市巴士交通规制政策的理论与实践[M]. 哈尔滨：哈尔滨工业大学出版社，2007.

[2] 黄聪.加快佛山市公共交通发展的对策研究[D].广州：华南理工大学，2009.

[3] 叶磊.关于后世博时期上海公交基础设施运营管理模式的探讨[J].福建建设科技，2012（4）：87-89.

[4] 何朝平.城市公共交通管理体制研究[D].西安：长安大学，2006.

[5] 王衡，李克平，孙剑.我国公共交通管理体制现状研究及建议——借鉴国内外成功经验进行实例研究[J].交通标准化，2007（11）：31-37.