土地生态保护中市场失灵与政府失灵问题初探

丁 琪，郑 翔

（北京交通大学法学院，北京 100044）

近年来，随着我国经济的蓬勃发展和工业化、城镇化建设步伐的加快，我国的土地生态环境遭到了前所未有的破坏，原有的土地生态平衡被打破，土地荒漠化、盐碱化、水土流失、土壤污染、非农用地生态破坏不断加剧，这不仅影响到人们生活水平的提高，也直接影响到我国经济社会的可持续发展。因此，认真分析造成我国土地生态破坏的深层次原因，有的放矢，对症下药，才能逐步改善我国土地生态破坏的现状。目前，关于我国土地生态破坏的原因和治理对策理论界已经有众多解释。市场失灵与政府失灵是导致土地生态破坏的深层原因，则是经济学界与法学界的普遍认识。笔者试图通过对土地生态保护中的市场失灵与政府失灵问题的分析，探讨和寻求在市场调节和政府干预的双重机制下土地生态保护的最佳形式，以扭转我国目前土地生态环境持续恶化的趋势。

一、我国土地生态环境破坏的现状

目前，我国土地生态环境总体形势相当严峻，土地生态环境破坏正快速地在全国范围内蔓延。根据全国沙漠、戈壁和沙化土地普查及荒漠化调研结果显示，中国荒漠化土地面积为262.2万平方公里，占国土面积的27.4%，近4亿人口受到荒漠化的影响，中国因荒漠化造成的直接经济损失约为541亿元人民币。[1]水土流失面积达295万平方公里，占国土面积的30.7%，水土流失给我国经济造成的损失相当于国民生产总值的3%左右。[2]盐碱化土地面积约90万平方公里，占国土面积的9.38%，且盐碱化土地面积仍在继续扩大。[3]根据《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国部分地区土壤污染较为严重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[4]我国土地生态环境破坏是在经济社会发展过程中长期累积形成的，其中工矿业、农业生产等人类活动是造成土地生态破坏的主要原因。

二、我国土地生态保护中的市场失灵

从经济学上来看，市场失灵是导致我国土地生态破坏的内在原因。市场失灵具体表现在由英国经济学家马歇尔和庇古提出的外部不经济性上。庇古在其《福利经济学》一书中指出：“经济外部性的存在，是因为当A对B提供劳务时，往往使其他人获得利益或受到损害，可是A并未从受益者那里获得报酬，也未向受害者支付任何补偿。”[5]在土地资源的开发、利用与保护过程中，同样存在外部性问题，土地生态环境破坏具有明显的外部不经济性。对于外部不经济性问题，庇古主张应该通过征收庇古税来纠正市场失灵问题。

在经济学中，根据物品的使用和消费是否具有排他性和竞争性，可以将物品划分为私人物品和公共物品。公共物品是指那些不论个人是否购买，都能使社会每一个成员获益的物品。土地资源从性质上讲属于典型的公共物品的范畴。任何人都可以使用土地资源，任何人都不能因为自己对土地资源的使用而排除他人对土地资源的使用；当土地资源的生态环境得到改善时，人人都可以从土地生态环境的改善中获益，即使土地生态环境的改善是由一部分人出资的，他也不能阻止其他人对土地资源的使用，而其他人也不必为此支付费用。土地资源的这种属性使得人人都想成为“搭便车者”，希望能由他人支付环境消费成本而自己坐享其成。在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的经济人，他们以追求自身利益最大化为目标，总是力图支付最少的成本而获取最大的收益。正是“经济人”的自利动机使得个体在追求物质财富的同时不去考虑他人的利益，因此即使行为结果污染了环境，破坏了资源从而给他人和社会造成损害，只要行为个体能从中获利，便任意为之，而由他人和社会付出代价。[6]土地资源的公共物品属性与理性“经济人”的存在，使市场主体在开发、利用土地资源的过程中往往只注重追求个人利益的最大化，同样的资金投入到生产领域可以增加企业的利润，而投入到土地生态环境的保护和治理中则不能使企业获得明显的收益，这就使市场主体更愿意将资金投入到生产领域而忽视了对土地生态环境保护的投入。这样，市场经济越发展，土地生态环境破坏就越严重。个体无节制地开发利用土地资源的最终结果就是让社会来“买单”，由整个社会甚至是后代人来共同分担土地生态环境破坏所产生的负效应。

三、我国土地生态保护中的政府失灵

为了解决市场失灵问题，英国经济学家凯恩斯提出了通过政府干预以弥补市场失灵的主张。但是市场做不了或做不好的事情，并不意味着政府一定能做得了或者做得好，政府干预与市场调节一样，都需要满足严格的条件才能使政府的政策发挥正效益，但是现实中符合条件的理想政府并不存在，这就不可避免地出现政府失灵问题。在土地生态环境保护问题上，政府失灵的原因主要有以下三点。

第一，中央政府与地方政府在开发利用土地资源的目标上存在分歧。中央政府往往从国家战略层面上出发考虑问题，力求保证土地资源的开发、利用能够保护人民的生存环境和实现我国经济社会的可持续发展；而地方政府在推行相关政策措施时考虑的一般是该项政策措施是否有利于促进地方经济的发展，对地方政府来说，发展地方经济，提高政绩才是土地资源开发、利用最主要的目标。事实上，在我国中央政府并不直接经营、管理土地资源，土地资源的开发、利用实际上完全掌握在地方政府手中，中央政府只是借由地方政府之手实现对土地资源的间接管理与经营。因此，当中央政府的目标与地方政府的目标发生冲突时，地方政府往往会选择以牺牲全局利益、长期利益的方式去实现地方的局部利益、短期利益。

第二，政府干预手段存在局限。政府干预手段的科学性与社会主义市场经济发展水平不相适应是政府失灵出现的重要原因。政府对土地资源的开发、利用与保护主要是通过土地利用规划来实现的。但是当前我国土地利用规划的编制仍然沿用了计划经济时代的做法，强调从总体到局部，自上而下逐级落实，下级规划必须服从上级规划，因此地方土地利用规划在编制时所依据并不是地方土地利用的现实情况，而是上级下达的各项指标，这就导致地方土地利用规划很难与地方经济社会发展的客观现实相吻合，很难解决现实中已经出现的各种土地问题。此外，由于我国土地利用规划的编制实施过程缺乏公众参与，这就使土地利用规划的编制主体、实施主体与监督主体均局限于政府部门，由政府自己监督自己制定的规划的实施情况，不仅难以保证客观公正，也难以保证土地生态保护工作的顺利开展。

第三，现行管理体制混乱。目前，有权对土地生态环境进行管理的部门包括环保部、国土资源部、发改委、农业部、住房和城乡建设部、林业局等众多部门，多部门共同管理的结果往往是多部门共同不管理，彼此之间相互“扯皮”、“踢皮球”。

四、解决我国土地生态保护市场失灵与政府失灵问题的对策

实践证明，单纯依靠市场或单纯依靠政府都不能实现对土地生态环境的有效保护。我国要想解决土地生态破坏问题，就必须尽量避免土地生态保护中的市场失灵与政府失灵，只有实现市场调节与政府干预的协调配合，才能使土地资源得到最优利用，才能有效缓解土地生态环境持续恶化的趋势。为此笔者认为，应该着重从以下三个方面来努力。

（一）完善政府干预

要实现政府对土地资源开发、利用与保护的有效干预，首先必须要提高政府干预手段的科学性，建立动态的土地利用规划编制体系。土地利用规划从制定到实施，是一个动态的过程，“一张图纸”不可能包打天下，因此土地利用规划本身应该是动态变化的，而不是静止不变的。土地利用规划与现实中的土地开发、利用与保护之间存在一种互动的关系，规划对于土地开发、利用与保护具有引导、调控和规范的作用，但现实中的土地开发、利用与保护由于受到多种因素的影响并不可能完全按照土地利用规划来进行，因此极有必要根据现实的土地利用情况及时调整与修改土地利用规划，当土地的开发与利用已经造成或有可能造成土地生态环境破坏发生时，就应当及时修改土地利用规划，以避免土地生态环境破坏的发生。

其次，要逐步改革现行土地生态环境管理体制。对土地生态环境的管理与保护必须有一个行政主管部门来统领，因此，建议整合现有的环境保护、土地管理等部门的权限，建立一个统一的土地生态环境管理与保护部门，建立起统一协调的城乡土地生态环境保护行政管理与监督体系，以改变目前管理不到位的局面，提高土地生态环境保护的质量与效率。

（二）加强市场建设

土地问题中的产权问题一直是制约市场调节的核心问题，纠正土地生态环境保护中的市场失灵，必须要优化土地产权制度。土地产权制度是实行土地资源有偿使用、完善土地资源价格税费体系、实现土地生态环境保护等制度的基础。土地产权的明晰，可以为产权主体提供基于市场机制的内在激励，进而影响产权主体的经济行为，从而对土地资源的可持续利用与土地生态环境的保护产生非常重要的影响。土地产权的内容包括对土地的占有、使用、收益和处分四项内容，其中土地使用权作为一种重要的产权，只要拥有这种产权的时间足够长，就会激励产权人去捍卫自己的利益。因此在目前土地资源所有权不可让渡的情况下，可以借用使用权制度来有效解决土地生态环境破坏问题，将土地资源的所有权与使用权相分离，以激励土地资源的使用者采用可持续的方法开发、利用土地资源，保护土地生态环境。

（三）建立健全土地生态保护法律体系

土地作为一项生产要素，其流转必须按照价格机制进行。其中出现的许多问题都无法借助法律的强制性得到有效解决。因此，我国有必要尽快制订直接针对土地生态保护的专门法律法规，提高立法层级，通过法律的形式明确土地生态保护的具体原则，为土地生态环境保护工作的顺利开展提供确切的指引；明确土地生态保护的责任主体，使土地开发、利用与保护的各方都能明确自己的权利与义务，使行政机关在具体的执法过程中能够“有法可依”；明确土地生态保护的具体程序和相关制度，建立土地生态调查制度、土地生态信息公开制度、土地生态动态监测与预警制度、土地生态整治制度以及土地生态保护公众参与制度，确保土地生态保护工作严格按照法定的程序开展；明确土地生态破坏的法律责任，特别是应加大对行政管理主体行政责任的追究和对犯罪分子的刑事处罚，充分发挥法律的约束功能。与此同时，还应当不断协调土地生态保护专门法律法规与其他法律法规之间的关系，避免法律冲突的发生。

五、结论

土地生态环境问题的社会性与公共性决定了对其的保护不可能单纯依靠市场来实现，单纯依靠市场调节将不可避免地出现市场失灵。但我国政府调控手段的落后，又导致政府在土地生态保护问题上频繁出现政策失灵或失效。在市场失灵与政府失灵的双重打击下，我国土地生态环境恶化在所难免。要想从根本上解决我国土地生态环境破坏问题，就需要在完善政府干预与加强市场建设的同时，不断建立健全土地生态保护法律体系，充分发挥法律在土地生态环境保护中的作用。土地生态环境的改善绝非易事，要想彻底解决土地生态环境破坏问题，还需要更多的努力和探索。

[1]中华人民共和国国土资源部.中国土地沙漠化概况，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/21tdr/tdbk/201106/t20110613_878377.htm，2015.

[2]中国互联网新闻中心.中国水土流失面积达295万平方公里，占国土面积30.7%，http://henan.china.com.cn/news/china/201311/M41984ABZK.html，2015.

[3]程 瑶.我国土地资源可持续利用的法律制度研究[D].北京：中国地质大学，2009：4.

[4]人民网.环保部国土部发布公报称全国16%土壤面积遭污染，http://society.people.com.cn/n/2014/0417/c1008-24910096.html，2015.

[5][英]庇古.福利经济学（上册）[M].台北：台湾银行经济研究室编译，1971.

[6]吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M].北京：法律出版社，2003.