关于我国环评审批问题的几点思考

易长幸

（湖北大学 政法与公共管理学院，武汉 430062）

关于我国环评审批问题的几点思考

易长幸

（湖北大学 政法与公共管理学院，武汉 430062）

中国共产党第十八次全国代表大会将“生态文明建设”提升到“五位一体”的战略新高度，表明了促进我国生态环境建设的必要性和紧迫性；三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，彰显了我国治国理政理念的重大变革；四中全会研究了全面推进依法治国的重大课题，体现了党和国家对法治理念的深入思考。而环评审批作为政府生态治理的重要内容之一，它的执行好坏直接体现着“生态文明建设”“治理现代化”“依法治国”三大核心议题的落实与否。本文阐述现阶段政府环评审批中存在的腐败问题，并为新时期内依法推进生态治理现代化提出可行性建议。

政府生态治理；环评审批；腐败问题

1　引　言

生态文明建设的重要内容之一就是政府的生态环境治理，自上而下的环境监管仍是实现我国环境保护的主要途径。然而，这种“行政主导”的治理模式就使得环境保护的成效在极大程度上受环境行政机关权力运行的影响。当前，各地方环保部门主要通过环评审批和环境监察两种形式发挥其在生态环境治理中的服务、调控、管理和监督职能。但是近几年来，环保领域的腐败案件在全国各地频发，地方环保利益链也逐渐显现，其中，环评审批环节成为了腐败案件的“高发地带”。本文从环评审批的腐败形式和危害、环评审批改革的思考两个方面进行阐述，为我国落实行政体制改革、生态文明建设和美丽中国梦的实现提供具有现实可操作的参考建议。

1.1政府治理现代化

随着我国政治、经济、文化的不断发展，中国共产党第十八次全国代表大会三中全会提出将“推进国家治理现代化”作为新时期党和国家探索与改革的新方向，这一转变不仅是党和国家治国理政理念的重大突破，更是全面深化改革的迫切需求。因此，政府治理现代化实质就是要求政府转变治理理念，进而科学有效地履行自身职能。

“治理理论”兴起于20世纪90年代，伴随着全球化和民主化进程的加快，逐渐被广泛地运用于各国政治与行政发展的研究之中。治理，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。从根本上讲，推进我国国家治理现代化的提出就是为了更好地解决当前中国各方面所面临的难题和问题，协调不同利益群体的关系并化解矛盾，以确保中华民族复兴大业的顺利完成。就我国目前政治体系而言，要认识到国家治理的核心内容仍是政府治理，政府治理现代化是目前国家治理现代化体系中最为迫切和重要的任务。

1.2政府生态治理现代化

生态治理现代化，是建立系统完整生态文明制度体系的具体要求，是政府治理现代化的生态关切。政府生态治理现代化，是政府治理中生态建设维度的重要目标，是政府治理现代化中重要的子系统之一，也是国家治理现代化整体性变迁进程的一个重要组成部分。政府生态治理能力和生态治理体系现代化的实现，又是政府部门和国家现代化的重要推动力量。

政府生态治理现代化，是指要在政府环保部门进行生态环境治理的内容、方式和体系方面实现现代化，即摒弃传统落后、旧式腐败的治理模式，探寻高效、透明、符合可持续发展要求的治理体系。生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。提供合格的环境公共产品是政府的责任，保护环境是政府公共管理的重要内容，也是全社会的责任。近年来我国也已开始构建政府主导、市场调控和公众参与的生态环境治理模式，但在这一过程中有大量的问题逐渐凸显，环评审批过程中的腐败就是政府在生态治理过程中的重大困境，也是本文着力去破解的难题。

2　我国环评审批中的腐败问题

随着我国环境问题的日趋严峻和国家生态文明建设日益加强，各级环保部门的行政地位和执法权力都得到了显著提升，特别是2008年环保总局升格为环保部后，在强化了治理权力的同时，审批权和监察权都大大增强，使得环保部门成为了腐败的“高发地带”，而在诸多环节中，环评审批的腐败最引人注目。

所谓环评审批，就是指环保部门对拟建项目进行环评和审批的两个环节。环评，指专业的环评机构依据专业的环评技术导则和标准，针对拟建项目进行的考察和环境影响评价，并提交环境影响评价报告的过程；审批，就是在审批机构接收到环评报告之后，对相关项目进行评审的过程，一般对环境影响较小的项目由环评科直接处理，而对环境影响较大的项目还需要组织专家进行评审。因此，环评审批作为各级环保部门的主要工作内容，也是涉及相关利益最多的过程，就成为了出现腐败违法现象最多的环节。

环评审批腐败，就是指环保部门公职人员对公共权力的非公共利用，是以环境评估权和项目审批权的运用超出社会制度、法律或道德规范允许的范围为前提，为个人或小集团谋私利，对社会环境造成损害的行为。具体来讲，就是部分企业为了使得自己的项目能顺利通过环评和审批，为官员和审批专家提供“好处费”的做法。当官员和专家收取“好处费”之后，就不得不为环评不合格的企业弄虚作假，同时还将对审批过程中偷排漏排、除污不合格的企业免除或减轻处罚力度。正是由于环保部门“既当裁判员，又当运动员”，缺乏监督，甚至可以随意调整“执法宽松度”，从而导致了其行政权力的失控，才使得环保部门工作人员滋生了金钱至上、唯利是图的观念，权力寻租、以权换钱，从而侵害国家、社会的利益。

在某些地方，以环评审批为手段的环保腐败极其猖獗。全国环保腐败案件近年来也明显增加：如2012年，江苏南通曝出系列环保窝案，共计30余官员落马；同年4月，环保部华北环境保护督查中心督查三处原处长李学智被指控索贿；2013年7月，广东省东莞市环保局原局长袁绍东因收受东莞两家公司老板的贿赂共870万元，被广州市中院一审判处有期徒刑14年；2014年1月，福建环保厅原副厅长王国长因收受巨额贿赂，被开除党籍、开除公职，其涉嫌犯罪问题被移送司法机关处理。同年，广东省清远市清城区环保局原局长陈柏和因涉嫌滥用职权罪和受贿罪被刑事拘留，其“分分钟可以搞垮一间厂”的说法引发社会热议。

据统计，近年来全国纪检监察机关处分环保系统人数总体呈增长趋势，2012年处分人数较2008年增长30.2%，2013年同比增长60.4%，环保领域腐败蔓延状况可谓触目惊心。为应对日益严峻的环境污染问题，我国政府不断加大节能环保资金投入。据析，近年来中央财政资金中节能环保支出的比重显著增大，2014年中央财政节能环保支出1 803.9亿元，今年中央财政预算中节能环保支出增至2 109.09亿元。国家的政策保障与资金投入使得原本被视为“清水衙门”的环保部门地位攀升。但与此同时，在社会各界聚焦下，环保领域存在的一些“痼疾”，特别是环保部门工作人员涉嫌贪污、受贿或挪用公款的腐败案件逐渐浮出水面，频频被媒体曝光。

3　我国环评审批的改革问题

3.1环评审批改革是我国行政体制改革所需

改革开放以来，随着我国市场经济不断发展和政府职能转变的不断加深，政府的行政审批工作也需不断改革以适应新的社会要求。但现行的行政审批制度依然颇具计划经济特征，存在明显的缺点，如各种行政审批、行政许可的事项过于繁琐；审批级别设置过高，环节多；审批的时效性不强，效率低；审批人为设限的现象普遍，滥用审批权力，腐败现象常见等。

环保部门的环评审批作为行政审批的具体内容之一，其“环节繁琐”“权力滥用”“权力寻租”的缺陷，不仅使国家保护环境的行政手段力度打折，也严重阻碍了建设美丽中国的伟业，一些地方环保部门把环评审批的职权当作谋取私利的工具，严重损害了国家机关的形象，危害了国民的健康。因此，推进环评审批改革，不仅能提高环境治理的质量，起到预防污染和生态破坏的作用，更是党中央、国务院深化行政审批制度改革要求的具体体现。要努力做到把环保部门该管的事管好，市场能办好的事全部交给市场办，环保部门不该管的事坚决还政于市场和社会。

3.2我国环评审批改革的现状分析

2013年底环境保护部发布了《中华人民共和国环境保护部公告》，旨在下放部分项目环评审批权限，同时还配套印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》和《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》两个文件，旨在促进环评政府信息公开、强化环评事中事后监管。

《中华人民共和国环境保护部公告》显示，环境保护部总共下放25项建设项目环评审批权限，主要是基础设施类和环境影响较小的项目。这些项目的环评审批权限下放后，将有利于调动地方积极性，缩短审批流程，提高审批效率，推动经济和社会发展。

《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》已于2014年1月1日开始实施，旨为贯彻落实国务院着力推进建设项目环评信息公开的要求而提出。文件对环评受理、审批和验收全过程“三公开”工作提出具体要求，并提出公开环评报告书（表）全本、公开政府承诺文件、公开批准和不予批准环评文件的全文、公开环评机构和从业人员诚信信息的要求。有利于环保部门在项目审查过程中更充分地征求公众意见，接受社会监督。

《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》在坚持推进简政放权的同时，要求强化环评过程的监管，确保放而不乱。文件针对“未批先建”、擅自变更、弄虚作假等环评违法行为，全面提出了加大环评监管的具体要求和措施，如强调要加强对环评机构、技术评估单位、从业人员监管，以规范从业行为；强调要在时间上、质量上保证建设项目选址选线的环境可行性、产业结构调整的环境最优性、环境标准的可达性、环境风险的可控性和公众参与有效性得到充分论证，防止片面强调服务和效率，人为缩减审批时限；要加强公众参与的程序合法性、形式有效性、对象代表性、结果真实性的环评监管，维护公众环境权益。

3.3关于推进环评审批改革的几点建议

3.3.1制定正、负面清单，进一步推进简政放权

各地方环保部门可通过制定环评项目正、负面清单来提高环评审批的效率，进一步推进简政放权。环评项目正、负面清单，就是指环保部门依据地方建设特征将环境影响小，或基本不存在环境风险的部分工程，如民生工程、市政工程等，列入正面清单；将重污染工程，如电镀印染等，列入负面清单。列入正面清单的项目在办理项目环评时，可直接在环保部门服务窗口进行申报，若资料审核无误，可立即办理许可手续。而列入负面清单的项目，环保部门将不再审批其环评文件。

3.3.2建立环评信息网络查询平台，推进透明环评

为进一步贯彻落实国务院着力推进建设项目环评信息公开的要求，环保部门应搭建环评信息网络查询平台，将全国环评信息以更直接、更快捷的方式进行公开，进一步加大社会监督力度。除国家秘密、商业秘密、个人隐私等事项外，其他项目的环评信息都可以通过信息查询平台进行查询，同时，还应该通过公布所有环评机构的基本情况，加强社会对环评官员、技术人员的监督。这样才能最大限度地鼓励公众、社会组织对环评机构违规行为进行举报、对环保部门工作状况进行监督。

3.3.3完善环评审批监督制度，强化环评事后监管

近年来，环保方面采取了不少措施，对建设项目实行了环境评价制度，但重事前审批、轻事中事后监管问题仍然严重，未能实行全过程监管，造成一些项目在建设过程中和投入运营后，又因环境问题引发很多社会矛盾。因此，完善环评审批监督制度，加强项目建设竣工环保验收和事后运营环节的监管就显得尤为迫切。对施工期环保措施未落实、未按要求开展环境监理、建成运营后环境要求不达标的建设项目要及时调查取证或处罚；对未达到环评批复要求、公众意见集中强烈的建设项目，在整改到位之前一律不予通过环保验收。

3.3.4有区别地选择专家参与评审

现阶段大部分报批项目的环评审批都需要组织专家进行评审，但是事实上，有许多项目其实并不需要组织专家进行现场评审。按照分类管理原则，各地方环保局可以针对无污染或者轻污染的一般项目直接出具技术评估意见；不涉及敏感领域和重度污染的非负面清单项目，可以采用专家技术函审的方式；以上范围之外的建设项目才由专家进行现场评审。这一举措将在很大程度上节省人力物力成本，同时还能减少官员、专家收受“好处费”、进行权力寻租的渠道。

主要参考文献

［1］吴兴智.生态现代化：反思与重构——兼论我国生态治理的模式选择［J］.理论探讨，2010（5）.

［2］竹立家.从环保腐败看行政执行力［J］.人民论坛，2007（5）.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.08.176

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2015-02-20