新加坡社区管理模式研究

袁德红

（江西省信丰县委党校，江西 信丰 341600）

新加坡社区管理模式研究

袁德红

（江西省信丰县委党校，江西 信丰 341600）

新加坡政府通过法定机构人民协会的基层组织即民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会和社区发展理事会来实现对社区的管理，理顺了社区组织与政府、社区组织与政党政治、社区组织之间之间的关系，建立了一套独特而有效的制度。在构建我国和谐社区的过程中，新加坡的社区管理经验值得我们借鉴。

新加坡；社区管理；模式

1　新加坡主要的社区组织

1.1人民协会

1960年7月1日，新加坡政府组建了人民协会。它的常设领导机构是人民协会董事会，董事会的主席由政府总理兼任，另有一位部长负责日常工作。包括总理在内的14名董事多数是政治家、国会议员和部长。其中10名董事由总理任命，其余4人是则由人民协会各附属团体选举产生。人民协会创立时制定的宗旨是:协助政府，联合民众，克服各种困难，促进人民的和谐共处、社会安宁与繁荣。

成立初期的人民协会只负责管理联络所。1994年4月29日，人协被赋予更大的任务，接管所有的基层组织，包括公民咨询委员会和居民委员会；原属社会发展部的社会防卫和社区关系组与人民协会合并。时至今日，人民协会已被塑造成了新加坡各基层组织的“参谋总部”。

1.2民众联络所

人民协会成立之初首先接管了殖民政府留下来的28间民众联络所，然后又在全国各地建立同样性质的联络所。因此，民众联络所是人民行动党上台后建立的第一种全国性的社会基层组织。为了对民众联络所进行有效的管理，新加坡政府建立了民众联络所管理委员会。截止到2006年7月底，新加坡全国总共有104个民众联络所或民众俱乐部管理委员会（CCMC）。

1.3公民咨询委员会

公民咨询委员会是选区最大的基层组织。公民咨询委员会委员由选举产生后再由总理正式任命，同时给予青色的身份证。委员的任期为一年。公民咨询委员会的委员多半是小企业的经营者、商人或商店老板等。各选区的国会议员有权监督委员们一年来的活动，如发现其中有人工作不热心或不够积极时，次年就能罢免其职务。另一方面，为了防止国会议员们滥用罢免权，各委员的活动记录都保存在总理府内，以便与国会议员的报告相互对照。

1.4居民委员会

1977年，新加坡政府首先在马林百列和丹戎巴葛两个选区组建居民委员会。马林百列被划分为7个邻区，每个邻区大约有6到10座组屋；每一邻区设一个委员会，委员会成员来自这些组屋，每座组屋受邀派2名居民代表参加，委员会成员由15人至20人不等。1978年，新加坡政府又在宏茂桥、文礼、红山、哥南亚逸和大巴窖推行5个居委会试验计划，随后在全国逐步推开。新加坡政府在试验居委会的同时，也设立了管理系统，把居委会置于总理公署的管辖之下。新加坡政府于1978年成立了5个协调居委会活动的全职秘书处。1979年，又设立了14个。到1980年，大多数组屋区都建立起了居民委员会。1994年4月29日以后，居委会也由人民协会接管。截至2006年7月底，新加坡全国共有546个居委会。

1.5社区发展理事会

社区发展理事会的主要任务是关怀社区及维系区内的凝聚力，它协调及领导公民咨询委员会、联络所管理委员会及居民委员会，同时也与其他社区及福利团体合作推出社会服务。社区发展理事会也必须处理保健基金和公共援助金的申请，并管理社会服务基础设施，以及教育储蓄奖学金和助学金、大学及理工学院助学金及贷学金等。

2　新加坡社区组织的管理

2.1社区组织与政府的关系

政府主导是新加坡社区组织最重要的特征。多年来，新加坡政府通过各种方式牢牢掌控着基层组织的走向。人民协会作为一个负责管理基层组织的法定机构，对基层组织领导层实行委任制。目前分别担任人协董事部主席及副主席的李显龙总理及林文兴部长，有权委任基层组织委员会的委员及基层组织顾问。民众联络所管理委员会、公民咨询委员会和居民委员会都隶属于人民协会，它们的组织章程里都明文规定:民众联络所管理委员会、公民咨询委员会和居民委员会的委员由人民协会董事部主席或副主席委任；董事部主席或副主席有权随时终止任何委员之职位，而无需说明任何理由。从总体上看，新加坡政府对基层组织的掌控要高于西方政府对类似非政府组织的控制，而新加坡基层组织的自主程度则要低于西方社会。

2.2社区组织与政党政治

新加坡各社区基层组织在政治上是中立的，它们和政党政治没有必然的联系。特别是早期的基层组织和基层领袖皆由民间自发形成，带有明显的自我服务和自我管理性质，其主要职能是维护本地域社会集团的利益。由于不论是在执政的人民行动党选区，或是在反对党人担任议员的波东巴西区和后港区，都是由行动党议员或其落选候选人担任基层组织顾问，事实上基层组织已经被执政的人民行动党所垄断。在这样一种背景下，基层组织不可避免地被抹上了党派政治的色彩。

2.3社区组织之间的关系

为了协调各社区组织之间的关系，新加坡政府特别成立了一个由前总理吴作栋担任主席的社区组织协调委员会，以负责协调三大基层组织和其他社区组织的活动，并对各基层组织的活动作了划分:居民委员会的活动范围是地方性的，而咨询委员会和管理委员会则是全区性的。此外，居委会和管委会主办的活动性质也不完全一样。居委会一般偏重睦邻活动，联络所则主办社交文化活动。这样有助于避免基层组织间发生冲突。

3　新加坡社区管理的内容与方式

3.1社区管理内容

区内大型公共设施的管理:包括现有设施的维护保养，新建设施的项目申请、规划等。

美化公共居住环境:发动组织区内居民实施各种美化公共环境的活动。

维护社区治安环境:如组织“邻里守望计划”等。

开展社会公益活动:募集和设立基金，增进贫困人士、残障人士福利，为学生提供资助。

组织社区交际项目:增强社区凝聚力，密切邻里关系，包括组屋派对、文娱活动、休闲旅游等。

3.2社区管理方式

中介服务:一方面是把社区内的有关信息收集整理起来，反映给政府部门或有关法定机构，并催促其实施；另一方面是把政府或有关机构的信息传达给居民，以取得居民的认同与协助。

公益支持:主要是为募集、建立和管理社区的各种福利基金，提供义务性的人力、物力、财力的贡献。

独立经营:对社区内的一些公共设施，按市场化形式运作，以取得经营收入，比如经营民众俱乐部等。

4　新加坡社区管理的特点

4.1社区组织的潜政治化

从制度上看，新加坡的社区组织具有中立的地位，没有政治倾向，完全是民间的区域自治组织。但是社区组织和社区领袖都与政府和执政党关系密切。社区领袖的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，都使政府和执政党对社区组织极具影响力。

4.2社区管理的非经济化

社区组织本身不是法人。社区管理不为任何机构负担任何形式的经济职能，更不为其它机构代收任何形式的费（税）。社区活动经费主要有两大来源:一是政府补贴；二是社会募捐。

4.3社区活动的非强制化

几乎所有的社区活动都是自愿性质的包括社区的公共环境美化等也都是义务参加。社区内名目繁多的各种组织，聚集了不同兴趣爱好和心理需求的人，形成组织、参与和资助各种社区活动项目的群众基础。

5　新加坡社区管理面临的挑战及其走向

5.1面临的挑战

5.1.1社区领袖的更新与年轻化

新加坡现行的社区组织其实有两个源流:一是独立初期的乡村社区组织；二是新镇体制下的现代社区体系。这两种社区组织是有质的区别的。传统的社区组织，比如公民咨询委员会和民众联络所管理委员会，由于人口的迁徙和新镇体系的发展，使传统的社区领袖失去了原有的自然性区域的基础，而新的社区组织，如居民委员会和新的社区领袖则既不具有同政府的历史性联系，又不具有群众认同基础。因此，现行社区组织的认同度有所下降。

5.1.2基层组织如何“脱色”

政府委任社区领袖以及人民行动党国会议员（或落选议员）担任基层组织顾问的做法，一直是反对党的攻击目标。随着新加坡社会的发展，民间也出现了要求社区领袖民选的呼声。在这样一种现实面前，基层组织在协助推行政府政策时该如何与政党的政治操作保持适度的距离并维持组织的独立性，将成为基层组织在今后的发展中不得不面对的挑战。

5.2未来走向

整合各宗乡会馆和其他传统同业工会的人力资源优势，挖掘具有领导才能的大学毕业生和专业人士加入基层组织，将成为新加坡社区组织在领导层更新方面的一大走向。

政府主导社区组织的做法在可预见的将来不会改变，但新加坡政府对社区组织的管制会随着民主化浪潮的冲击而日趋宽松，政府主导的方式也将由“台前领导”走向“幕后指导”。

社区领袖由潜政治化向非政治化与政治化两极分化。一部分社区领袖会成为准政治人物；而另一部分则相反，成为更中立化的社会人物。

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.22.158

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1673-0194（2015）22-0200-02

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