当代经济法制创新与政府管理职能的规范化构建

■ 陈艳风（洛阳师范学院政法与公共管理学院 河南洛阳 471022）

十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更大程度更广范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥政府作用。随着市场经济体制的不断完善，政府与市场主体间发生了较大变化，政府已无法仅通过行政干预的手段来优化市场资源配置、消除市场机制的脆弱性。这直接推动着政府管理经济角色和职能的转变，从“全能政府”向“有限政府”、“责任政府”、“服务政府”逐渐转型，从而推进中国法治经济建设的进程。同一背景下，中国当代经济法制也经历了从无到有，从模仿借鉴到创新，对政府管理职能的规范化提出了更进一步的要求。本文对经济法的定义、功能、原则等相关基础知识不再一一赘述，直接从经济法制创新与政府管理职能间的关系入手，通过文献研究、内容分析等研究方法阐述经济法制创新背景下政府管理职能上存在的不当行为，并为政府管理职能规范化构建提供建议。

当代经济法制与政府管理职能的关系

政府与经济关系是经济法的出发点之一，二者关系尤为密切，其中经济法制与政府职能的关系又是其较为重要的部分。

（一）政府须依法实施经济管理职能

经济法制度创新所谋求的目标是：“政府依法管理国民经济，协调市场经济正常运行”（陈宇翔，2012）。其实质在于：经济法应以社会整体利益为立足点和落脚点，以法律的形式反映政府对市场经济的影响，是政府管理、协调及维护经济关系的基本准则，是政府管理职能实行的重要手段，其核心内容是权利义务关系。与此同时，政府管理职能直接涉及到经济法的执法、司法等重要环节，是经济法实现的保障和基础，两者相辅相成，缺一不可。

由于权力对市场机制有着先天的双面性，加上长期计划经济体制等因素的影响，这就从根本上决定了政府实行管理职能时必须依法办事、依法管理、执法必严地处理市场问题，才能较好地把握住经济法产生的核心，并对现实中的经济现象做出合理解释与适度调节。

（二）经济法规范政府的经济管理行为

协调政府与市场主体间的双方利益是当代经济法的基本价值所在，经济法明确政府作为市场的管理者，它理应坚持“适度干预原则”，控制行政权力干预，让市场能够发挥作用，对于市场无法调整的领域则应积极地做出调整，做到有所为有所不为，弥补市场功能的缺位。

政府经济管理职能是一种针对市场失灵行为而采取的协调措施，究其根本在于保证全社会增量利益关系的可持续发展。然而，作为市场管理者的政府，也是一个“经济人”，存在偏离社会利益的非理性。政府同样存在失灵行为，与市场失灵相比较，对“政府失灵”的规范往往因为政府本身是规范的制定者而存在困难，更需要经济法制的规制与规范。

经济法制背景下政府管理职能存在的不当行为

（一）缺乏必要的法律程序和法律约束

虽然我国市场经济体制已基本确立，但转轨远未完成，其中一个重要体现是在不少政府部门，尤其是地方政府仍延续了计划经济时代的不良作风，或因实际经济利益的驱使，实行经济管理职能时并未依法管理，执法办事。由于政府在履行经济管理职能时缺乏合乎法理的程序、规则或约束，这在很大程度上容易导致政府在宏观调控上出现不连续、不协调、不统一、不规范等问题，以及各级机关因逐利心理而产生各类问题。以振兴东北老工业基地战略为例，它给当代老工业企业带来了各种补贴、津贴、税收优惠等系列优扶措施，当时不可否认的是陷入了“跑部进京”的怪圈：不少资源型城市为申报资源枯竭型城市取得相关利益而不断“跑部进京”。究其主要原因在于当时这个战略对于优扶措施的对象及条件缺乏明确详细界定的法律标准，以及各城市政府作为“经济人”的趋利心理而导致。

此外，政府内设机构存在责权不明、职责交叉、权责脱节、职能重叠、效率不高、相互推脱责任等问题，政府部门在面对利益与责任、权力与义务的选择时，从“经济人”的角度通常是选择能实现自身利益和权力的最优化以及责任和义务最小化的方案。因而，不难理解存在经济法制难以触及的监管空白，这也严重制约市场机制效能的发挥，妨碍国家经济调节职能的实现。

（二）政府的“缺位”

政府的“缺位”是就政府经济管理职能的应作为而不作为而言的。由于市场先天具有盲目性、唯利性、滞后性等特点，很难达到资源有效配置的目的，不可避免地存在竞争不充分、公共物品不充分、信息不对称等障碍或缺陷，仅依靠自身难以克服。同时加上我国目前较为复杂的经济状况、社会状况及思想原因，市场经济秩序存在混乱现象也是在所难免，仅仅依靠市场自身进行自我调节来配置社会资源是不现实的，易导致市场失灵，这需要政府调控这只“无形的手”同时起作用来达到资源配置的优化。

从实践来看，政府管理职能要切实转变到管理和调控经济上来，逐渐转型为服务型政府，还有赖于管住、管好本分的事，尽量减少政府管理“缺位”现象。比如，相关行政机关部门对于符合法定条件的公民、法人等在进行申请颁发资格证书或登记有关事项时，并未依法按时受理、审核、颁发等行为就属于“不作为”。这通常是政府行政部门的失职、渎职行为。近年来看，公民、法人等因行政部门失职行为而状告政府职能部门的案件逐年增多，在一定程度上是对政府经济管理职能有效实行的有力督促。

（三）政府的“越位”与“错位”

作为“经济人”的政府及其官员对公共权力与义务的不同偏好决定了政府实现国家经济调节职能时，必然存在缺位、越位或错位的现象（孙月华，2013）。“越位”是指政府部门或行政机关在经济管理过程中超越了其权力和职责范围，对于本该不应管的事进行了管理。而“错位”，主要是指政府在行使管理职能时，存在身份冲突、职权冲突等问题。比如，政府与企业间职责不分、责权不明，不少时候政府既是管理者，又是被管理者。“越位”、“错位”导致滥用职权，而滥用职权属于乱作为。

关于“越位”与“错位”的例子有，比如，政府部门或行政机关对企业合法的自主经营权进行干预或侵犯，或以各类理由擅自调整、变更或废止合同等。不解决好“越位”与“错位”问题，若要使行政权力要与商业利益彻底脱钩，各级政府要与各类生产经营活动和中介机构彻底脱钩，是难以实现的。

基于经济法制创新的政府管理职能规范化构建

国务院相关规整市场经济秩序的文件多次强调：“规范市场经济秩序，首先要规范政府行为”。而从经济法的角度对此类问题进行规范需把握住两个方向：

（一）程序性上的规范

程序性上的规范则主要强调政府干预在范围、程序乃至方法上的规范性，以及合法合理，最终形成适度干预和调节。当然仅依靠经济法的力量是不足的，还需借助于宪法、行政法等来共同实现对 “政府失灵”的规制。

1.依法管理，依法办事。经济法治原则要求政府履行国家经济调节职能必须有所作为，政府调节或干预市场必须依法办事也是法治经济的应有之义。市场经济中，由于市场主体追求自身利益最大化的逐利天性，若对此不进行约束，必会导致个人利益与集体利益、个人利益与社会整体利益发生冲突，进而引发市场失灵、社会失信等系列问题。因而，政府部门需要以经济法为职能行使依据，寻求各方利益的平衡点，并保障其良性互动。

政府的经济管理职能权限来源于法律授权，其行使过程中也必然要依法管理，依法办事，受到法律的限制。因为授权本身即已构成政府权力的法律限制与约束，其行为活动也应以经济法明文规定为基准。在法理中，权利与义务是法律的核心内容，缺一不可的，这就决定了政府在被授权行使管理职能时，同时也对政府的义务有明确设定，进而也决定了政府在行使管理职能时必须依法管理，依法办事。

2.经济管理法律政策公开透明。政府实行经济管理职能的根本目的在于通过制定相关政策及法律法规，规范市场主体的行为活动，营造公开、公平、公正、有序的竞争环境。市场经济是法制经济，经济法要想起到较好的指引、教育、强制等作用，创建良好的市场环境和秩序，还有赖于公开、有序、透明的法律环境。公开法律政策、透明执法、透明司法，是市场主体进行经济活动的必需条件，也是公民应享有的知情权。

经济管理法律政策的公开透明也是加入WTO和经济全球化的要求和趋势，新形势下要求更加科学、合理、高效、透明的政策法律环境。透明度原则不仅仅要求法律、规则的公开和通知，更对实施这些法律、规则程序的公开性有更进一步的要求。法律、政策实现公开、透明，不能搞“暗箱操作”，不能以政府部门或个人权利直接干预经济事务，或作为处理经济事务的依据。以行政许可为例，目前实行公开招投标或公开拍卖的只有比例较少，行政机关具有很大的决定权，并且大多是通过不公开程序由办事人员或负责人自由裁量确定的。

（二）实体性上的规范

实体性规范上主要表现为经济法明确规定政府的经济职能、地位、作用，确认包括政府部门在内的各经济法律关系主体的经济职权、职能、权力与义务，促使政府角色从“全能政府”向“有限政府”的转变（程信和，2000）。

1.明确权利与责任。政府管理职能的权力与义务、权利与责任是相互联系、统一的。对于管理职能行使得当的行为建立激励机制；反之，对于“缺位”、“越位”、“错位”等失职行为或其他不当行使权力的行为，应当追求相应责任。对于我国而言，要实现真正权责明确、有规划地放权：政府将决策权、经营权等交回给企业，应由中介组织管理事项交给相关机构，群众自治事项交回给基层自治组织去依法办理。政府管理职能的行使通过权责的明确分工、监管内容的无缝衔接以及各部门间协同配合处理，还有赖于创建一个相对系统详明的法律法规责任标准，来满足当今的需求。

2.改革政府机构。尽管经济体制已改革多年，但中国政府机构的设置不少仍保留着计划经济时代的设置方式，显然已不能满足目前的经济发展和经济法制创新的要求，需要进行相应的改革。

针对我国的现状，政府机构改革需从以下两方面着手：一方面，政府及其下属部门的管理权责与权限问题，应由有关法律法规予以明确规定。同样，对于处罚或行政执法也应由具有权限的机关在其法定权力和职责范围内实施。另一方面，政府部门间在明确职责范围、合理设置岗位分工的同时，应最大程度地协同配合处理，尽量避免因职能交叉、权责脱节、效率不高、相互推脱责任等问题而造成管理上的重复或疏漏，同时应避免政府或政府负责人替代本应执行此职能的职能部门出面处理或解决事务。

结论

经济法是政府管理的依据，政府应遵循它的平衡协调原则，公平竞争原则，责权利相统一原则，从事事强制监管的“全能”政府，转变到巧妙宏观调控的“有限”政府，这既充分发挥市场的自我调节功能，避免市场失灵，也能较好地平衡各方利益。同时，由于政府既是经济法制的制定者，也是执行者，本身具有一定的矛盾性，这在很大程度上阻碍了政府管理职能的规范化，也对经济法制的进一步创新和政府管理职能的进一步转变提出了新的课题。

1.陈宇翔.基于企业—社会中间层—政府主体框架的经济法责任研究[J].商业时代，2012（33）

2.孙月华.经济法的效益价值取向分析[J].商业时代，2013（8）

3.程信和.经济法与政府经济管理[M].广东高等教育出版社，2000

4.汤玉枢.经济法视野下国家经济调节职能运行模式[J].求是学刊，2013（5）

5.程信和.政府经济管理规范化与经济法制度创新[J].南方经济，2002（1）