论提名委员会的民主程序

范宏云

香港基本法赋予提名委员会独立的宪制地位，提名委员会不隶属于任何部门，它是一个单一政治职能的机构，就是提名行政长官候选人。提名委员会是一个委员会制的机构，委员会制不同于首长制，委员会制是一个代表机构，它的组成应该具有广泛的代表性，同时委员会制的决策原则也要求具备充分的民主性。香港基本法第45条规定普选行政长官要先由提名委员会按照“民主程序”提名，但是基本法对该“民主程序”没有作进一步的细致规定。在首轮政改咨询期间，香港社会各界对于“民主程序”的具体含义有不同的理解，但是社会主流意见倾向认为“民主程序”是指提名委员会内部民主的议事决策规则。民主虽然是一个具有争议性的问题，但是，民主的本意就是少数服从多数，程序的本意就是方法和步骤，故民主程序就是少数服从多数的方法和步骤，这一点已经构成国际社会的共识。因此，多数决定制是提名委员会决策的基本原则。提名委员会的提名“民主程序”就是提名委员会按照少数服从多数提名行政长官候选人的方法和步骤。少数服从多数是民主程序必须遵循的基本原则，多数制投票表决是贯彻落实该基本原则的必要方法和机制。选择什么样的投票表决机制来贯彻落实提名委员会的民主程序，不仅是民主程序设计中的一个技术问题，更是一个政治与法律问题。

一、少数服从多数是民主的基本原则

民主的一个基本原则就是少数服从多数（多数原则）。罗伯特·达尔在其《论民主》一书中指出多数原则体现了人民主权和政治平等，和其他决策机制相比，多数原则更能够保护少数，因为少数派更容易形成联合以推翻他们不愿意接受的结果。任何社会秩序、社会组织机构内部的秩序，以及为维护或变更这种秩序而制定的法律、决议、规章制度和政策等，在实践中不可能在每一条文、每一个细节上都百分之百地为全体社会成员或某一社会组织机构的全体成员所一致赞同或执行。既然如此，社会全体或组织机构的全体成员在制定法律、规章制度时，就只能尽可能照顾到多数人的意志。在通过这些法律规章与重大决策的时候，按照少数服从多数的原则进行表决，要求少数人服从多数人的意志，并由多数人的意志来代表社会全体的意志和整个机构的意志。这种以多数人的意志作为全体代表的主张，是社会全体或组织机构全体共同遵守的原则，是切实可行的民主原则。

有人认为，少数服从多数原则，牺牲了少数的利益，这没有体现民主。少数服从多数原则，“对于处于服从者地位的少数来说，少数服从多数的原则并不意味着多数人的绝对统治，不是多数人对少数人的独裁，而恰恰是民主”。[1]因为少数服从多数原则承认了少数存在的权利，保障了少数的民主参与权利，少数虽然不得不放弃或保留自己的意见而服从多数，但是这种服从是以事先的民主参与为前提。“虽然通过的决定没有反映或没有完全反映少数的意志，没有采纳少数的主张，这不是他们所愿意的，但不能因此说这就是不民主。因为虽然少数人的意志不能合法地代表全体的意志，但是他们还是作为参与决策的一分子享受了自由发表意见与进行投票表决的民主权利，因此，他们的主张也多少有影响多数人的意志的可能，从而可以牵制或防止多数人对少数人的意志与利益的绝对漠视。在真正民主的制度里，多数也必须尊重少数，保护少数，听取少数人的合理意见，容许少数人有保留意见的权利。至于少数自愿地服从多数，也是少数人享有民主权利的表现。”[2]

少数服从多数的民主原则离不开多数表决制。正是通过多数表决制，少数服从多数的民主原则才可以转化为社会整体或某组织机构整体的决定或意见。多数表决制通常有两种途径：一是绝对多数，绝对多数是指出席人数的三分之二、四分之三或五分之四以上，才能通过。如三分之二以上通过，反过来说就是只要三分之一以上的反对，就不能通过。这就是说是这三分之一的少数迫使多数人服从他们。三分之二的多数要尊重这三分之一的少数。绝对多数制适用于决定特别重大问题，但是存在某项决定不获通过的危险。二是比较多数。比较多数制只要出席的法定人数中过半数，即可通过，又叫简单多数。比较多数制使决定较为容易获得通过。但有时会产生少数人即可通过决定的弊端，因为凡出席过半数即达到会议的法定人数，而通过决定时又只要出席者中的过半数，这样，即只需超过全体人数的四分之一，就可以通过议案。四分之一这个少数即变成了多数，代表了全体。在英国，上议院有九百人，按照议事规则，只要有三人出席就达到法定人数，于是两人赞成即可通过议案，按此办理，则两个人代表了九百人。当然，实际上上议院在习惯上是由三十人出席才开会，众议院则只要达到法定人数四十人，即可开会。这仍然是少数代表了多数。所以，为了避免这种情形，有些投票制度规定，无论出席会议人数多少，只要赞成票超过全体人数（包括出席会议和没有出席会议）的一半，决定才获得通过。比如，由1000人组成的委员会，委员会决定必须以过500票的有效票通过，无论出席会议的人数是501人还是1000人。只有这样才能保证少数服从多数的真正民主，才能保证通过的决定或获得当选的人具有认受性。

少数服从多数同样是提名委员会的“民主程序”应该遵循的原则，多数表决机制是该“民主程序”的基本方法和步骤。提名委员会作为一个由众多提名委员组成的单一政治职能机构，其功能就是依照投票权平等和少数服从多数原则形成提名委员会的意志和决定，产生若干名行政长官候选人。在提名委员会制度下，对于爱国爱港人士，无论他是属于某个政党或政治团体，还是独立的社会人士，人人都有平等的被提名的机会，人人必须接受少数服从多数原则和多数制投票表决机制的检验，只有这样才能获得提名委员会的正式提名。提名委员会必须遵循少数服从多数的“民主程序”，因而就不可能做到事先确保任何人获得正式提名。但是，反对派和某些社会团体认为，只有确保少数派获得正式提名的程序才算是“民主程序”。如香港大律师公会政改意见书认为，“如果一个人只有获得提名委员会简单多数的通过才能被提名，那么政治上的少数派不可能会有真正的合理的机会参选，以确保选民自由和真正选择候选人的机会”。显然大律师公会意见书的观点是，确保少数派“出闸”的程序才是民主的程序。正如上文所述，任何人都必须经过少数服从多数原则和多数投票机制的检验，任何提前确保某个人或某个少数派人士“出闸”的程序不仅违背少数服从多数的民主原则，而且使提名委员会的民主陷入“人人说了算”、“人人说了又不算”的瘫痪局面。

二、多数制投票制度分析

体现少数服从多数原则的投票制度，即多数制投票制，目前在选举实践中经常被采用的主要有以下几种：

一是领先者当选制。领先者当选制是多数制的最简单形式，得票最多的一名或几名候选人赢得选举，即便当选人没有得到绝对多数的有效票。采取该制度，在议会选举中对大党有利，容易导致两党制，如英国国会选举。在国家元首或行政领导人选中，有可能导致当选人的认受性不足。如1987年韩国总统选举，在野党候选人金大中、金泳三的主要支持者重叠，导致选票分散，于是执政党候选人卢泰愚以不足40%的得票率当选总统。2000年台湾地方领导人选举，国民党籍连战和无党籍宋楚瑜的主要支持者重叠，导致泛滥选票分散，于是在野党民进党籍陈水扁以不足40%的得票率当选。

二是两轮选举制。两轮选举制指选举无法一次选出结果，采用两轮投票的选举制度。如果没有候选人在第一轮投票中得到一定比例的选票（常常是过半数），那么就进行第二轮投票。法国的总统和议会选举都采用两轮选举制。法国总统选举，第一轮投票中得到过半数选票的候选人当中得票最多的候选人当选。法国国民议会选举，如得票过半数即可当选。两轮选举制一定程度上可以缓解领先者当选制票源分散当选者认受性不足的困境。

三是排序复选制。选民在选票上把候选人按照自己的选择排列优先次序，计票时，首选位最少的人被淘汰，其得票按照排序复选制的规则分配给余下的候选人，取得过半数的候选人当选，其选票也按照排序复选制的方式再分配给其他候选人，计票程序按此进行下去，直至选出所有席位。排序复选制会导致与领先者当选制不一样的结果。如图，只有B>C>A是把B排在第一位的，因此B是最少选票（10票）放在第一位的，所以直接淘汰B，于是12张选票选择了A>C，有10＋11=21张选票选择了C>A，按照排序复选制，C获胜。

但是，如果是只记首选项的话，按照领先者当选制，则是A当选，而A的得票率实际上只有36.4%，属于少数当选。如图：

排序复选制虽然能够克服少数当选的局限性，但是多次计票会增加选举结果的不确定性。有时会存在“黑马”在后几轮逆转取胜的情况。排序复选制还可能选出激进的候选人。比如某个激进分子得到30%选票而其余7个温和候选人由于抢票而每个人只得到10%的选票的情况。也可能会埋没一些有广泛群众基础的人。如果某提名参选人是大量投票者的第二选择，但可能很少人把他作为第一选择，这样，他在第一次计票中就被淘汰了。

四是全票制（全额连记制或多议席多票制）。全票制适合于多议席选举或多人当选。投票者拥有与既定当选人数相等的选票，得票最多的前几名候选人当选。假设要从七名候选人中选出三人，每名投票者拥有三张选票，以得票最多的前三名候选人当选。该制度可以使群众基础最广泛的提名候选人在提名中获胜，减少偏激的候选人胜出的机会。它比领先者当选制更能体现投票者的态度。全票制鼓励那些原本因为无法做出唯一选择而干脆放弃投票的人参与投票。例如：有42名支持A但不愿意放弃B的人选择了A和B，有58名最想支持C但不愿意放弃B的人选择了C和B，于是B得到42＋58=100票并胜出，而A只有42票，C只有58票。投票结果：B得票最多，B获胜。

上述案例，如果改成每张选票只能写上一个人的领先者当选制。

投票结果：被多数人所喜欢的C获胜。而在可以多选的全票制下，C却会输给B。

如果投票者不选择某个候选人的话，也可能会使他更偏爱的人落选。例如：

三、“过半数”的提名委员会投票机制

2014年8月31日全国人大常委会发布了关于香港特别行政区行政长官2017年普选和2016年立法会产生办法的重大决定，决定指出提委会必须由多余半数决定候选人名单。基于行政长官应向中央政府负责和向香港特区负责，候选人必须爱国爱港。全国人大决定是具有权威性的法律文件，也是设计提名委员会的民主程序和投票机制的指导性文件。根据全国人大决定，提名委员会的民主程序不仅仅是一个民主程序设计的技术性问题，而且是一个政治问题。因为中央在香港特首普选问题上已经明确了政治底线，那就是香港特首必须符合“爱国爱港”的标准，简单地说，必须设计一套既符合民主、又有利于“爱国爱港”人士出线的民主程序和投票机制。首轮政改咨询期间，香港社会各界针对提名委员会的民主程序设计了多种投票方案。泛民团体方案都是确保泛民代表“出闸”的方案，如香港2020方案、18学者方案、真普联方案、学界方案等。汤家骅曾建议采用排序复选制，正如上文所述，排序复选制的选举结果具有很强的不确定性，不能派出泛民代表“出闸”的可能性。建制派方面设计的投票机制大都利于“爱国爱港”人士出线。如民建联、工联会和乡议局提出的全票制加过半数方案，但是全票制容易导致票源分散，如果提名委员会中的建制派支持票分担，就不能派出泛民人士“出闸”的可能性。新民党、自由党、经民联提出领先者当选制，即提名委员会一人一票，得票最多的三至四人出线，毋须过半数。在此方案下，如果建制派提委选票分散，泛民人士有非常大的“出闸”机会，而且毋须过半数也不符合人大决定的精神。

饶戈平教授提出的“逐个陈述、逐个表决”方案具有极高的参考价值。“逐个陈述、逐个表决”是一种“一一过关”的赞成投票制。具体而言，提名委员会确定参选人选之后，要求每个参选人向提委会陈述政见，以保障全体提名委员的知情权，以及保障参选人的陈述权利。之后，提委会逐个表决，结果公开，选票最多的N个参选人可成为候选人。根据饶戈平教授的初步设计，该方案严格依照基本法和2007年全国人大常委会的决定，也符合“公平、公正、公开”的“三公原则”及罗伯特·达尔关于民主程序的标准。全部过程向社会公开，有助于体现全体选民对提名委员会工作的知情权和监督权。“逐个陈述、逐个表决”可以说是既民主又安全的投票机制。“逐个陈述、逐个表决”方案泛民人士几乎没有“出闸”机会，因此该方案必然会遭到泛民阵营的极力反对。为了减少阻力，提名委员会的投票机制可以选择“逐个陈述、逐个表决”和两轮选举制相结合的方案。具体操作如下：第一轮可以采取较低门槛，目前比较多的意见是八分之一委员推荐，就可成为参选人，此阶段可能有一至两名泛民代表成为参选人；第二轮采取“逐个陈述、逐个表决”，获半数支持才能出线，成为正式候选人，泛民参选人根本无出闸可能。这样设计的好处是，第一轮设计照顾了泛民的参与要求，第二轮设计保证了中央政策底线的绝对安全。

[1][2]郭道晖.论少数服从多数的表决制[J].政治与法律，1985（1）.