反对特权思想和特权现象，防止权力寻租问题研究

肖海鹏

摘 要：解决特权腐败、权力寻租问题的关键是寻求制度设计上的突破，要在法治、规则、权利、文化等各个方面，系统改革和完善一系列约束特权、抑制寻租的工作机制，把权力关进制度牢笼；同时，让权利和责任回归社会，建立起体制内纪律约束与体制外社会监管有机结合的权力治理新框架。

关键词：特权思想；特权现象；权力寻租

中图分类号：D261.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0307-03

一、当前特权思想和特权现象的表现

顾名思义，所谓特权，就是存在于法律和政策规定的个人利益、部门利益和工作职权之外的特殊权力，换言之，特权是建立在权力或权利不平等基础之上的。

现阶段，特权表现为各种以权为本、以权代法、以权压法、以权谋私等现象，以权谋私或权力寻租是特权思想和特权现象的集中表现。

一是以权为本。一些握有公权者在思想意识、领导作风和工作方法上，抛弃了以民为本、权为民所用的执政宗旨，“有权不用，过期作废”封建腐朽思想严重，唯官是图，唯我独尊。思想感情疏离群众，说话办事脱离群众，习惯于对人民群众趾高气扬，发号施令。工作中形式主义、官僚主义严重，为政冷血，缺乏人性关怀，总是站在强势利益集团一边，视人民群众生命财产如草芥。

二是以权代法。一些握有公权者总是凌驾于宪法和法律之上，不把“法律面前人人平等”放在眼里，擅长用手中权力搞一言堂和家长制，以言代法、以权代法。处理日常工作问题时，喜欢利用职权以授意、指令等方式干扰和影响行政管理或司法活动。

三是以权压法。一些握有公权者常常自觉或不自觉地权力越位，漠视法律法规的严肃性，有令不行、有禁不止，说话办事不在宪法和法律规定的范围内活动，经常用手中掌握的权力去挑战法律权威，干预正常的行政和司法活动。

四是以权谋私。一些握有公权者违反各项制度规定，或把权力商品化，或非法介入市场经济活动，利用手中的职权为个人或小集团谋取金钱和物质利益，包括公车私用、公款旅游、公款吃喝、公款送礼、公款娱乐；接受或索取与职权有关的单位或个人财物；利用职权和职务影响为亲友经商谋利提供便利条件，等等。

特权与权力寻租往往是结伴而行的。各种以权为本、以权代法或以权压法等特权思想和特权现象，最终归宿必然是公共权力被物化并逐渐私有化、家族化，成为谋取私利、维护既得利益的工具和筹码。

一是“一把手”权力寻租现象突出，相关制度约束严重不足。现行体制下，许多地方和部门的一把手拥有近乎绝对的权力，在其管辖的一亩三分地上大权独揽，一言堂、家长制现象比较普遍。而制度上对一把手往往是内部监督讲得多，外部制约讲得少，以致涉及“一把手”的腐败违纪案件比例不断增多。

二是实权岗位和要害部门权力寻租高发，体制机制性腐败严重。在经济增长压倒一切的指挥棒下，一些政府部门和经济行业的官员借机把手中职权与经济资源结合在一起，催生严重的体制机制性腐败。

三是群体性、有组织的权力寻租多发，特权腐败的利益同盟日渐增多。根据统计数据，群体腐败涉案人数近年来占比明显提高，往往一案涉及多人、多个部门，案中有案，串通作案，组织作案，形成特权贪腐的群体利益链条。

四是权力寻租广泛存在于干部队伍中，特权腐败现象开始具有普遍性。从近年来被立案查处人员的岗位职级来看，腐败违纪人员在各职级人员中都有所发生，且其比例按职级从高到低、人员从少到多呈现均匀递增态势。有的地方和部门的领导干部几乎全军覆没。

五是传统观念根深蒂固，惩治权力寻租阻力大。相当多的干部群众价值观念混乱、廉洁意识淡薄，对社会上的贪腐之风习以为常，还经常扮演助虐者的角色，如主动行贿；人民群众在反对特权腐败方面的知情权、参与权、表达权、监督权等基本权利还未得到充分尊重和落实；在反腐参与渠道、方法及对当事人的保护等方面，还缺少完善的制度性保障。

二、特权思想和特权现象产生的原因及危害

在转型阶段，特权思想和特权现象之所以表现得特别突出，其主要原因有以下几方面：一是观念原因。一些握有公权者缺乏正确的权力观和地位观，等级观念、“官本位”思想严重，喜欢讲面子，耍权威，摆官架，热衷于特殊地位和特殊待遇。二是利益原因。市场经济规则还不够完善，权力商品化比较普遍，受利益驱动，一些握有公权者忘记了人民公仆的身份，私欲膨胀，千方百计利用手中职权搞特殊，用特殊化的权力侵占公共利益。三是体制原因。权力设置过分集中，结构配置不合理，权力对市场干预过多，使一些掌握重要岗位的人控制了公共资源的使用和分配，公共权力变成了个人或小集团的谋利工具。四是监管原因。监督机制不完善，监管措施不得力，尤其是对“一把手”权力的制约、监管不到位，导致不受约束的权力不断越出制度边界，造成公共权力失衡滥用。

特权思想和特权现象如果不加治理，任其蔓延，会直接损害广大人民群众的切身利益，给社会和谐发展带来极大的破坏，最终会动摇党和政府的执政地位。

首先，特权思想和特权现象是毒害社会道德风气的祸首。一些握有公权者利用不受约束的权力作为资本，肆无忌惮地为个人或小集团谋取金钱和物质利益，特权腐败已经成为他们自然而然的生活方式。这给社会其他群体提供了极坏的示范效应，助长了权力崇拜，催生了贪污腐败之风，导致整个社会法制规范失效，道德底线失守，各种潜规则盛行，严重腐蚀了社会的良好风气。

其次，特权思想和特权现象是诱发社会矛盾和冲突的根源。一些握有公权者以权代法、以权压法、以权谋私，严重干扰了经济社会活动的正常运行，影响了资源的有效配置，加剧了社会不公和人民群众的不平等感受。而特权阶层严重的贪腐行为也往往会刺激社会的不满情绪，不断积聚各种民怨和暴戾之气，一旦超出一定的限度，必然导致部分人心态失衡，进而演化出激烈的社会冲突和动乱。endprint

再次，特权思想和特权现象是妨碍社会进步发展的阻力。特权思想和特权现象集中表现为权力寻租，而权力寻租本身并不创造任何新的社会财富，只是纯粹的财富转移活动，在转移过程中，用于寻租和反寻租所耗费的经济和社会成本对社会发展来说是一种巨大的资源浪费。更严重的是，这种财富转移活动通常伴随着强势利益集团对弱势群体权益的侵犯和掠夺，从而加剧了阶层固化、利益固化的矛盾。而特权阶层为了维持原有既得利益格局，会不惜代价阻止任何体制机制变革，从而阻碍社会的进步发展。

三、行动路线：把权力关进牢笼，让权利回归社会

（一）以民主法治机制为根本，规范党和政府的执政行为，铲除权力寻租根源

一是规范党的执政行为。各级党组织和党员领导干部要在宪法和法律范围内活动，自觉接受法律约束，带头遵法守法，不得有超越宪法和法律的特权，不允许以言代法、以权压法。党要支持权力机关、行政机关、检察机关、审判机关依法行使职权和履行职责，支持企业自主行使独立的生产权和经营权，自觉消除长期以来党政、党企不分，权力过分集中的陋习。

二是政府要依法行政。政府施政应严格依照法律法规进行，任何影响民众、法人和其他组织合法权益和义务的决定都必须有明确的法律法规作依据。要遵循公平、公正的原则，在行政管理活动中平等对待所有管理对象，不偏不倚。建立民主化、科学化、制度化的行政决策机制，民主决策。科学决策，依法决策。

三是切实推进司法公正。要真正实现司法权的独立公正行使，司法活动的过程和结果要充分体现公平、平等、正当、正义的法律精神。公安、检察、审判等机关应当依照法律和有关规定，公开职权范围、办案程序等事项，规范执法行为，自觉接受社会各界监督。扩大和规范司法公开的事项和内容，更好地保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

（二）以公开透明机制为基础，推动公共权力在阳光下运行，关闭权力寻租空间

一是推进政务公开。权力公开透明运行的核心是决策公开，要规范政府决策流程，最大限度地公开决策内容、决策过程和决策结果。健全信息公开制度、公开听证制度、社会公示制度、民主咨询制度、新闻发布制度等，提高政府网站、官方微博等信息新渠道的利用率，将政务公开扩展到包括重大突发事件处理、办事指南、政府采购、招标投标、财政预算及执行情况以及涉及人民群众切身利益事项等在内的社会普遍关注的内容上。

二是加快行政审批制度改革。积极转变政府职能，全面清理和精简行政审批事项，缩小投资项目审批、核准、备案的范围，提高行政审批效率。加大政府放权力度，积极向社会转移职能和购买服务，向基层政府下放审批权限，强化行政审批权力运行的监督制约。

三是推进公共资源配置市场化。不断强化公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域的市场机制建设，在更大范围内发挥市场的根本性作用，减少权力寻租机会。在土地使用权和矿产开发权出让、建设工程招投标、政府采购和产权交易以及各类公共工程承包经营权、城镇公用事业领域特许经营权等方面，全面引入竞争机制。

（三）以监督制衡机制为核心，合理配置和有效制约权力，把权力寻租关进制度笼子

一是建立科学的授权机制。深化人事制度改革，完善领导干部产生方式，在考察、培养、选拔、委任、晋升、处分等环节制定明确的制度规范，在更大范围和领域选贤任能。领导干部选任过程公开透明，引入候选人竞争机制，并更加注重民意反映。积极创造条件，稳步推进和扩大领导干部民主选举范围和层次。

二是建立合理的分权机制。合理编制决策、执行、监督等权力的运行流程、使用权限和职权范围，突出权力运行过程中的制约机制。处理好决策权、执行权、监督权的关系，改变权力过于集中的状况，努力形成相互制衡、分工负责、协调有序的权力结构。完善党委民主决策机制，建立科学的议事规则和决策程序，保证权力主体在规则内活动。

三是建立有效的监控机制。第一，加强党内监督。不断增强纪检监察机关的独立性、权威性和专业性，建设一支精通业务的复合人才队伍。拓宽党员参与党内事务的渠道，切实保障党员的知情权。大力发展党内民主，营造党内不同意见平等讨论的政治生态环境。第二，强化人大监督。要督促政府依法行政，为市场主体创造公平竞争的环境。督促司法机关依法严肃查办领导干部滥用权力、谋取私利方面的案件。落实人大对政府财政预决算的审议和监督职能，强化人大对财政预算的审查权和最终批准权。第三，支持审计监督。突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。支持和保证审计机关依法独立开展监督。第四，健全司法监督。加强公安、检察、审判机关的相互配合和监督，加大惩治特权腐败犯罪案件力度。

四是加强对重点部门、重点岗位和重点人员的制约监督。对行政审批、招标投标、土地出让、金融证券、财政资金、国企改制及公共服务项目、政府采购、干部人事、司法等容易产生滥用权力和腐败的领域和环节，建立有针对性的工作流程、民主评议制度、社会监控机制、风险预警机制等。严格执行重点部门、重点岗位人员定期轮岗制度。

（四）以问责惩治机制为关键，约束权力主体职权行为，给权力寻租戴上紧箍咒

一是强化“一把手”约束机制。建立健全“一把手”任职期限和任职回避等制度。“一把手”不直接分管人、财、物等重要部门，对涉及重大事项决策、重大项目建设、重要人事任免、重大事件处置及大额资金使用等问题，一律提交集体研究决策，杜绝“一言堂”现象。完善“一把手”经济责任审计制度，先审后任，先审后离。完善“一把手”述廉考评制度，鼓励干部、群众实名举报。落实个人重大事项报告制度，细化“一把手”家庭财产报告制度。

二是加快推进领导干部家庭财产公开。要正视社会呼声，借鉴国际通行的官员财产申报制度做法，加快制订和细化领导干部家庭财产公开的改革方案，把住房、投资、收入来源、出国情况及配偶子女从业情况等列入报告内容，并从内部申报逐步转向外部公示。加强领导干部家庭财产公开的技术体系和诚信体系建设，对自报信息进行独立性核查并及时公布于众。endprint

三是完善防止利益冲突制度。严格执行各项纪律规范，领导干部不得利用职务之便为本人或特定关系人谋取利益；不得在本单位外的经济实体等组织中兼职和领取报酬；不得在涉及录用、调动、提任、奖惩等事项及涉及行政审批、行政处罚、行政复议、行政协调、物资资金调配等事项时，利用职权施加影响。领导干部的直系亲属不得在其管辖地区和业务范围内从事有利益冲突的经办商业、企业、中介服务等经济活动。

四是规范职务消费。健全职务消费管理制度，细化支出项目，强化财政和审计监督，消除职务消费不透明现象。完善干部业绩考核体制，探索把职务消费成本列入考核内容，探索开展职务消费货币化、实名制、包干制。加快社会化服务体系建设，推动职务消费社会化、市场化。监察机关对职务消费中的违法违纪行为要及时发现，严肃处理。

五是加大问责究罪力度。改革干部考核体制，把群众廉政评价作为考核、问责干部的重要标准。建立重大特权腐败案件“一把手”问责制度，凡发生重大特权腐败案件的部门主要领导要引咎辞职。对领导干部利用职务便利谋取不当利益，损害群众利益的特权腐败案件，要加快严肃查办，特别是对高级领导干部的特权腐败行为要依法严惩，不允许出现反腐禁区。

（五）以多元共治机制为补充，充分赋权于社会，把权力寻租置于大众监督之下

一是增强民主党派监督能力。建立相应的制度、机制，将人民政协的监督功能纳入制度化轨道。推广、扩大政协在行政机关、司法机关及公共事业等单位担任执法监督员、廉政监督员、行风监督员等做法，发挥这些特约监督员在防止权力寻租中的作用。进一步畅通民主党派的民主监督途径，增加民主党派在政府部门担任实职的机会，增强其监督能力。

二是拓宽民间团体监督渠道。发挥各类社团组织、专业中介机构及其他社会组织的监督作用，拓宽对政府施政行为的监督渠道。充分发挥行业协会等民间组织的作用，促进企业建立自律机制，预防腐败和商业贿赂。有序发展非营利性的民间反腐组织、反腐网站等，发挥社会力量对公共权力的监督作用。

三是发挥新闻舆论监督的尖兵作用。赋予新闻舆论监督以合法性，充分保障新闻媒体以合法手段调查特权腐败事实并公开报道的权利。鼓励新闻舆论单位和新闻工作者运用各种新闻舆论手段，及时发现和揭露特权腐败行为。

四是保障人民群众的监督权利。切实落实人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，拓宽监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。完善群众投诉举报制度，健全举报人保护制度和投诉结果回复制度，及时公布调查结果，对滥用权力打击报复行为要从严惩处。不断改善网络反腐技术条件，优化群众监督的制度环境，建立和完善有关反腐信息公开制度。

（六）以文化内化机制为支撑，营造风清气正的从政环境，让权力寻租无处容身

一是提升领导干部从政道德水平。强化领导干部的宗旨观念，重点加强权力观、地位观、利益观教育，从思想深处铲除特权思想。树立群众路线观点，把百姓利益放在第一位，解决好人民群众最关心和反映最强烈的实际问题。通过集中教育与日常教育相结合、先进典型示范与反面典型警示相结合，增进各级领导干部廉洁自律意识。

二是培育民众廉洁理念。特权腐败现象与民众的廉洁道德观紧密相联，民风和社会风气不正往往是特权腐败赖以生存的土壤和社会基础。要从学生教育抓起，把廉洁教育作为青少年思想道德教育的重要内容，使廉洁、诚信、守法等道德意识从小在学生头脑中扎根，并融入行动中。在经济活动中，要提倡诚信经营、守法经营、廉洁经营。在社区建设中，要把廉政文化融入到社区文化建设和社区各项活动之中，增强群众的廉洁、诚信、守法意识。在公共事务活动中，要主动培育民众的权利意识和责任意识，鼓励他们积极参与各项公共活动，破除权力崇拜心理。

三是发挥廉政教育基地教化作用。依托省、市、县各类廉政教育基地，发挥基地在反腐倡廉教育和廉政文化建设中的作用。充实廉政教育内容，挖掘廉政教育资源，积极开展主题突出、内容丰富、形式多样的廉政宣传教育活动。

[责任编辑 李 可]endprint