国库收支运行机制发展现状、面临的阻碍及建议

胡伞兵

近年，横向联网电子缴税和国库集中支付体系在中央的有力推广下，地方国库的电子收支体系基本建立成形，公共支出环节明显缩减，预算收入入库效率及安全保障得以提高。但目前仍存在国库应用系统整合度不足，地方国库涉外协调难度大，外设财政专户存留等因素制约着国库收支体系的发展，人民银行亟需采取有效措施应对种种限制瓶颈，促进我国国库收支体系的科学化发展，保障国库资金安全、流畅运行。

一、近年国库收支业务取得的发展

2010年，我国已在全部省份实现开展财税库银税收收入电子缴库横向联网工作。税收收入实现财税库银电子缴库横向联网，实现了经收预算税款的入库方式从人工干预向自动信息化过渡，明显简化了税务部门与商业银行、商业银行与国库之间的预算资金往来业务流程，在财政、税务、银行等各参与部门之间形成了数据共享机制，有力支持人民银行、财税部门的统计分析、预测和税收征缴管理工作。

2011年，我国提出“全面深化国库集中支付改革”的口号，原有集中支付改革范围进一步扩大，实现将全部中央预算单位拨款涉及的全部政府性基金支出、一般性预算支出、国有资本经营预算支出纳入国库集中支付范畴。从中央至地方，全面实行国库集中支付业务，体现了财政预算支出的定额化、统一化、标准化的支付方式，各级财政支付效率明显提升，促使了预算支出编制方式更加科学、统一。

2013年，国库会计数据集中系统（以下简称TCBS）在安徽、云南等诸多省份成功上线，全国范围内国库会计核算系统由TCBS系统正式取代。在国库业务发展历史中，TCBS系统是功能最为强大的业务核算操作系统，通过数据参数由中央国库统一存储、管理，实现了预算收入直接入库、预算支出实时拨付、运行数据自动处理的核算模式，运用系统的实时收付功能使依靠人工传递票据的“同城票据交换”业务退出国库日常业务范畴，国库会计核算效率有了质的提高。

二、制约因素分析

（一）国库应用系统布置较为分散

目前，涉及国库收支业务的主要操作系统有：国库会计数据集中系统（tcbs）、国库收支统计分析系统（tmis）、综合业务报表系统、集中支付财政联网系统、财税库横向联网系统（tips）等，一些地方仍存有国库会计核算系统、同城票据交换系统。各级国库的单项收支业务办理通常要涉及两个甚至多个应用系统，尚未完全实现国库单一系统的功能全覆盖。例如，国库处理手工税票业务需使用TCBS系统，而电子税票业务则需通过TCBS系统处理后使用财税库横向联网系统进行信息核对及对账单打印，虽然TCBS系统实现了与TIPS系统搭桥对接，但在国库人员日常处理电子税票的过程中，仍未完全摒弃TIPS系统。另外，部分地区财政部门未与国库集中支付网络链接，在办理国库集中支付业务时，仍需通过国库会计核算系统对商业银行的授权支付、直接支付业务进行额度控制，再将拨付资金使用TCBS系统进行清算。

（二）存在预算收入入库效率提升瓶颈。

一是手工税票业务量下降缓慢。近年来，人民银行、国地税部门都在积极推广财税库银电子缴税，将原有大量手工税票转换电子税票通过TIPS系统直达入库，电子缴税业务规模不断扩大，各级国库电子缴税业务量明显增长。但电子缴税业务的增长，并未明显导致国库部门接纳手工税票数量的显著降低，税务部门依然会因种种原因为个别纳税企业（个人）开具手工税票的方式进行税资收缴，手工税票的屡禁不绝严重影响了国库经收税款入库的整体效率。据国家金库双鸭山市中心支库监测，2014年，手工税票业务日均笔数较2013年降低32笔，但仍有62笔。

二是商业银行经收处延解税款行为有效监管措施不足。目前，人民银行国库部门监管商业银行国库经收业务主要依据《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，《办法》第十三条规定，国库经收处收纳的预算收入，应在收纳当日办理报解入库手续，不得延解、占压和挪用。但没有针对经收处延解行为的具体、明确的处罚措施，各级国库面对经收处延缓划转国库资金行为则只能是对其机构给予批评、警告，监管约束力严重不足，这也是导致延解预算收入成为经收处较易发生的违规行为，影响预算收入的及时入库。

三是与横向联网参与银行沟通难度加大。随着横向联网电子缴税业务量的不断增长，部分商业银行实行电子税款清算归口管理。目前，建设银行、信用社是由其省级分行与各地人民银行国库部门进行电子税款汇划结算，地方国库部门日常业务处理过程中若遇到需要与汇划商业银行协商、沟通解决的问题，往往需要地方商业银行转达其省级分行进行相应处理，拖延了问题解决的时间。另外，各地税务部门提供的银联POS机刷卡缴税的资金清算是由银联总公司完成，而由中国人民银行、国家税务总局联合发布的《关于横向联网系统银行卡刷卡缴税业务有关问题的通知》要求：“在银联无法实现当日划缴资金的情况下，于缴税业务发生的下一工作日12：00前，通过大额支付系统将税款划转至人民银行清算国库”。据辖区监测，银联于业务发生次日划转税款至清算国库情况占比较高，与其他商业银行地方分支机构的当日划转税款不相协调，且人民银行地方行与银联总公司存在催划沟通难度。

（三）商业银行财政专户削弱国库支出效能。近年，为满足特定专项资金的管理需要，财政部门对财政收支账户实行国库账户和银行账户的双项管理模式。相对于通过人民银行国库账户拨付资金而言，财政部门在商业银行设立财政账户，账户资金拨付使用额度、用途受到的制约较小，商业银行财政专户不利于“国库单一账户”体系的建成。现阶段，财政部为清理地方财政在商业银行开设的多余专户，防范“过渡账户”的产生，多次要求各级财政部门对辖区财政专户进行整顿，但财政专户的管理尚缺乏有效的外部约束机制，且人民银行也缺乏对商业银行财政专户的有效管理措施。

三、对策及建议

（一）完善预算收入管理法规。一是修订《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，明确商业银行经收处延缓报解预算收入的具体期限及行为处罚措施;二是统一确定各金融机构与人民银行清算预算收入的分机机构层级，统一实行总行清算、省级分行清算或地方级分支机构清算。

（二）整合现行各类信息系统。整合涉及国库收支业务的主要操作系统，采用技术手段将国库收支统计分析系统、综合业务报表系统等国库业务系统整合到国库会计数据集中系统，提高预算收支业务处理的系统关联度，实现全国范围内实现业务操作系统的统一化。同时，应从中央层面积极推进各地财政部门连入国库TCBS系统，实现国库集中支付业务财政、国库电子对接，摒弃国库会计核算系统对商业银行的授权支付、直接支付业务进行额度控制。

（三）逐步取消商业银行财政专户。一是人民银行应进一步加强经理国库职能，争取财政体制改革进程中的“话语权”，继续推进“国库单一账户体系”建设工作，根据财政特设资金的需求将商业银行财政专户向国库体系转移，逐步削减甚至取消在商业银行开设的各类财政专户。二是应尽早出台由人民银行主导的财政专户审批、管理制度，系统、全面地规范商业银行参与财政专户管理行为，明确人民银行对商业银行财政专户的监管职能，由国库部门和支付结算部门共同负责审核商业银行财政专户设立的合规性，监测商业银行财政专户资金的运行情况。三是进一步优化银行账户监测、信息体系，完备商业银行端实存的结算账户收集机制，考虑通过技术层面将各商业银行自身的账户管理系统与人民银行账户的人民币银行结算账户管理系统对接，从根本上实现商业银行对人民银行账户信息共享，加强对金融机构账户管理的非现场监管手段。