完善我国大气污染防治强制减排措施的法律思考

屈茂辉+章小兵

摘要：设置大气污染防治强制减排措施的法理基础是国家环境保护责任、公民社会义务、生态中心主义等理论。我国应以《大气污染防治法》的修订为契机，对大气污染防治强制减排措施体系进行完善。具体路径包括以生态中心主义伦理观统领环保立法，切实推进常备性强制减排措施的落实，增设宏观强制减排措施并增强其约束力，对微观强制减排措施进行精细化设计，合理配置执法自由裁量权，建立后续连锁反应的反馈和应对机制等。

关键词：大气污染；强制减排；法制完善

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）12-0062-03

大气污染是粗放型生产生活方式的负外部效应的集中表现。近年来，城市中心区域频繁发生的大气重污染现象，学界称之为雾霾公害。大气污染防治是一个严峻的社会问题，必须在法治的轨道内加以考察和应对。我国应以《大气污染防治法》的修订为契机，完善大气污染防治强制减排措施体系。这对于落实党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国的重大决策，对于加快生态文明建设，推进美丽中国建设等，都具有重要意义。

一、我国大气污染防治强制减排措施的现状我国大气污染防治法律体系是在改革开放中逐渐形成和发展起来的，并随着我国环境治理侧重点的变化而不断得到修正。我国目前关于大气污染防治强制减排措施的法律规定比较分散，并带有强烈的实践色彩。改革开放以来伴随着经济的高速发展，我国大气污染问题日益严重，国家先后颁行了《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律，规定了许多大气污染防治强制减排措施。近年来由于大气污染状况发生变化，出现了污染叠加化、复合化现象，二次性光化学污染现象加剧，大气中PM2.5等细颗粒物浓度增加，所以由政府在法律框架内采取及时果断的行政处置措施成为当前大气污染防治的常见做法。国务院以及一些地方政府已颁布了许多行政规范性文件如《大气污染防治行动计划》《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》《河南省蓝天工程行动计划》等，同时采取了多种措施，积极改善空气质量。从现有法律、法规和行政规范性文件来看，我国已经形成了大气污染防治强制减排措施的基本框架。

1.宏观强制减排措施和微观强制减排措施

这主要是从强制减排措施发挥作用的领域的角度进行的分类。宏观强制减排措施主要从工业生产和能源消耗的宏观生产过程入手，力求实现对污染的前端控制和过程防治，促进低碳、清洁生产。宏观强制减排措施的适用往往具有普遍性。此类措施主要包括强制环评、“三同时”、区域限批、污染物总量和排放过程控制、排污收费、煤炭行业强制脱硫除尘、污染工艺和设备强制淘汰等。微观强制减排措施主要对工业生产和经济运行的细节进行具体管控，对各个经济领域的生产主体和生产过程进行直接调控，针对个别生产主体的具体污染行为进行直接控制。此类措施主要有罚金、责令停产停业、责令减排停排、查封扣押设备设施、要求建筑施工防尘、进行机动车（船）检测和燃料油限制、禁烧特种物质等，其适用具有个别性和末端控制、事后补救的特点。

2.常备性强制减排措施和临时性强制减排措施

这主要是从强制减排措施发挥作用所持续时间的角度进行的分类。常备性强制减排措施是各类环保规章、地方性法规和行政规范性文件等对法律规定的各类强制减排措施的具体落实。在当前雾霾肆虐的背景下，我国很多法律、法规和行政规范性文件都对城乡规划、产业结构升级、能源消耗控制、工业生产减排、机动车管理、建筑施工防尘、城市管理等方面规定了大量常备性强制减排措施。临时性强制减排措施主要是在大气重污染等突发气象条件下，为了维护社会秩序、保障居民健康而采取的临时应急措施，如各地普遍颁行的大气重污染应急预案中规定的停产、停工、停放、停烧、机动车辆限行、道路洒水等。

二、我国大气污染防治强制减排措施体系的缺陷

从环境法基本原理和当前雾霾肆虐的状况来看，我国现有大气污染防治强制减排措施存在许多瑕疵和缺陷，主要表现在以下五个方面。

1.措施设计的重心偏离实践需求

虽然我国环保法秉持生态保育和污染治理并重的立法理念，但现实中各方利益博弈使得环境保护往往让位于短期经济发展需要，由此导致大气污染防治措施的重心偏离了实践需求。如《大气污染防治法》侧重于事后补救性的微观强制减排措施，而对具有事前控制性的宏观强制减排措施规定较少。该法赋予行政机关对企业能源消耗和生产过程的管控权十分有限，缺乏对污染产生的源头进行深层次治理的法律手段，使污染防治措施总体上重在治标，难以治本。目前的雾霾治理实践中，许多地方政府都在一定程度上存在治理短期化的行为倾向，治理重点偏重于机动车辆和建筑扬尘的临时管制，临时性强制清理露天烧烤摊点，或者采取购置雾霾炮、人工降雨等非常规措施，而常备性强制减排措施的制度建设和执行力度均显不足。这种运动式、间歇式治理只能暂时缓解雾霾的严重程度，却不能从根本上消除雾霾。

2.宏观强制减排措施较少且缺乏约束力

我国《大气污染防治法》规定的宏观强制减排措施不仅数量少，而且缺乏关于法律责任的规定。大气污染具有较强的物理流动性，需要大范围、跨区域、多部门联合治理，但《大气污染防治法》第18条对跨区域联合治理的规定仅限于燃煤造成的酸雨和二氧化硫污染的区域控制，对其他污染物形态缺乏规定，难以解决近年来频繁出现的雾霾问题。从宏观上看，雾霾治理亟须规划先行，但各级地方政府制定规划时应如何确保和体现环保利益优先的理念，以及违反规划会导致怎样的法律责任，对此《大气污染防治法》都缺乏规定。《大气污染防治法》第19条虽然规定了生产技术和设备的强制淘汰制度，但缺乏对该制度如何落实以及相关法律责任的规定，导致法律规范缺乏强制执行力。

3.微观强制减排措施涵盖范围狭窄

我国《大气污染防治法》对微观强制减排措施主要采取分类列举的方式，这种概括性列举过于粗疏，涵盖范围狭窄，容易出现法律漏洞。2000年《大气污染防治法》修订后，该法的治理重点在于控制煤炭能源消耗造成的污染，但随着我国能源结构的变化，石油能耗增加所造成的直接污染以及间接造成的细颗粒物污染日趋严重，而该法没有规定石油能源利用过程中的清洁生产和环境保护义务，对石油能耗的污染控制也仅限于机动车（船）污染治理。近年来随着我国房地产行业的快速发展，建筑施工扬尘成为诱发雾霾天气的重要因素，但《大气污染防治法》第43条对建筑施工领域大气污染防治的规定过于简单，不适应建筑行业快速发展的现实。机动车辆限行是一项经实践证明行之有效的雾霾治理措施，但现行《大气污染防治法》对此未作明确规定，导致该措施的合法性备受质疑。

4.执法自由裁量权过大

目前，除大气重污染应急预案中规定的临时性强制减排措施较为明显地体现了比例原则，对执法自由裁量权进行了明确约束外，其他关于雾霾治理的规范性文件以及我国《大气污染防治法》中都没有对强制减排措施的执法裁量权作出规定，没有区分不同主体在责任能力上的不同，没有区分生产行为和生活行为在污染能力上的不同，也没有区分历史原因造成的存量污染、当前生产行为造成的新增污染以及多主体造成的叠加性污染的具体防治，对这些问题的解决完全由执法人员自由裁量。立法的高度概括性导致实践中关于雾霾治理的执法自由裁量权过大，执法不透明、执法回避和选择性执法现象势必多发，影响执法力度和执法效果。

5.缺乏对后续连锁反应的反馈和应对机制

大气污染防治强制减排措施的实施对社会生产生活会带来怎样的连锁反应，是一个必须慎重考虑的问题。当前各地大气污染防治中的许多治理措施都表现出使复杂问题简单化的倾向，指望一禁了之、一限了事而不考虑措施的实施后果及其可能的连锁反应，也缺乏信息反馈和应对机制。例如，为了应对雾霾天气，一些地方规定暂停建筑施工作业，但由此可能导致建筑行业资金链断裂、施工紧张，工期拉长还会产生沉没成本效应等，这就极易导致施工方规避监管、继续施工。这种对大气污染防治强制减排措施的简单执行实际上是一种“懒政”，其不但不能合理发挥强制减排措施的功效，还会诱发利益相关者采取机会主义行为而规避环保法规则，从而使污染治理效果落空。

三、完善我国大气污染防治强制减排措施的路径

实施大气污染防治强制减排措施是进行大气环境保护的重要一环。我国应当以《大气污染防治法》的修订为契机，对大气污染防治强制减排措施体系进行改进和完善，加强相关制度建设，为大气污染防治提供有力的法制保障。具体可以从以下六个方面着手。

1.以生态中心主义伦理观统领环保法制建设

从国际环保发展史来看，环保理念的准确定位对环保法的实施和成效有重要影响。《俄罗斯联邦环境保护法》把生态安全保障规定为首要原则，该法在国际环保法领域产生了很大影响。我国2014年新修订的《环境保护法》中明确增加了生态文明建设目标，实现了环保理念的重大演进。我国《大气污染防治法》的修订也应当全面贯彻生态文明建设理念，把发展低碳经济、推进生态文明建设、实现经济社会发展转型升级作为目的条款规定在总则中，以生态中心主义伦理观统领大气污染防治强制减排措施体系建设，从而消除大气污染防治措施重心偏离的制度根源。

2.切实推进常备性强制减排措施的落实

临时性强制减排措施的目的是在大气重污染气象条件下缓解雾霾等现象，其重在治标，而要根除大气污染，就必须依靠常备性强制减排措施的落实。地方政府必须跳出治理行为短期化的窠臼，从生态文明建设的层面高度重视大气污染防治，建立和落实多个行政部门协调、联动开展污染防治的工作机制和目标责任制，保证在产业结构升级、能源消耗控制、工业生产减排等方面贯彻落实法律规定的常备性强制减排措施，推进低碳生产、清洁生产，从根源上解决大气污染问题。对于经过实践检验行之有效的临时性强制减排措施，如机动车限行、建筑扬尘管制等，应当及时通过立法予以固定，保障其实施制度化、常态化。

3.增设宏观强制减排措施并增强其约束力

我国《大气污染防治法》应当加强对能源消耗和生产过程的控制与管理，应当要求各地在城乡规划和产业布局中增强对环保元素的关注，增设大气污染防治宏观强制减排措施，优化人口与资源的空间布局和密度，促进清洁生产，防止和减少污染。《大气污染防治法》应当强制性规定各地在城镇化建设中必须配套规划相应的绿地面积，合理疏导工商业布局，在主城区限制煤炭等高污染能源的使用，推广清洁能源，提高公共交通的发展比重等。在强制淘汰落后生产技术、设备和产能的同时，《大气污染防治法》还应当明确规定禁止被淘汰技术和产能向欠发达地区和农村转移。实践证明，跨区域联合防治是行之有效的大气污染治理举措，我国《大气污染防治法》应当将其作为重要的宏观强制减排措施加以规定。同时，该法应当增强宏观强制减排措施的制度刚性，增加规定不实施该类措施的法律责任，切实增强该类措施的约束力。

4.对微观强制减排措施进行精细化设计

我国《大气污染防治法》应当根据点源污染和面源污染的不同特点，针对污染物种类、来源和排放量的不同，对大气污染防治强制减排措施进行精细化设计。对于污染源的种类，该法可以列举能耗源、工业源、扬尘源、机动车发动机源、城乡生活源、其他污染源六大类，在每一大类内部再进行细化列举，如能耗源可以再细分为煤炭、石油、天然气等，工业源可以再细分为钢铁、水泥、火电、化工等行业。在扩大污染源涵盖范围的基础上，该法可以根据不同行业的特点规定相应的微观强制减排措施。如增加对石油产品生产和利用过程中大气污染防控的义务性规定，强制性规定燃油品质升级义务，明确机动车限行的法律依据，提高发动机环保技术标准，对建设工地集中区域实施重点管制，由行业主管部门强制推广绿色施工流程标准和环保建筑技术等。各地在强化二氧化硫、氮氧化物等传统污染物防控的同时，还应根据环保部2012年发布的《环境空气质量标准》，加强对PM2.5等细颗粒物污染的治理。

5.合理配置执法自由裁量权

《大气污染防治法》应当通过明确的条文，限制执法自由裁量权，对不同主体的责任能力、不同污染因素及其对居民生活的影响程度等进行综合评估，合理配置强制减排措施的实施梯度和力度。应当区分重点治理区域、重点治理对象和一般治理区域、一般治理对象，确定治理顺序并逐次推进，根据污染严重程度合理配置执法资源和强制减排措施。应当重点治理生产行为，强化政府和大型国有企业、重点污染企业的强制减排责任；设立污染治理黑名单和白名单制度，重点治理黑名单企业，鼓励黑名单企业通过技术升级改造等进入白名单行列。应当分别治理历史原因造成的存量污染、叠加污染与现实原因造成的增量污染：对于叠加污染，政府应当合理引导企业外迁，降低污染物的空间分布密度；对于存量污染和增量污染，应当责令企业限期治理，也可以允许企业以排污权交易等方式逐步减少污染物排放，最终实现消除污染的目的。在生活污染治理方面，应当在合理考虑居民生活忍受度的基础上，提倡和推广绿色、低碳生活方式。

6.建立后续连锁反应的反馈和应对机制

各地在强制减排措施的实施过程中，应当充分考虑不同情势下不同措施的作用结果及其连锁反应，及时对各项强制减排措施的实施效果进行跟踪评估，对实施中出现的问题及时进行反馈、总结并出台新的应对措施，实现对权利义务关系的动态调整。应当通过建立妥善的反馈—改进机制，促进大气污染防治制度建设。如在建筑施工领域，可以由行业主管部门引导合同当事人协商确定雾霾治理义务和责任分担，减轻或者免除施工方因雾霾期间停工停产而导致的延迟完工责任。应当大力发展公共交通，缓解出行压力。同时，可以限制以户为单位的私人机动车保有量，使所有社会成员公平负担交通污染责任。在限行的同时，应当对被限行车辆实施减免税费等待遇。在产业布局调整中，应当合理确定企业的社会责任边界，要求企业负担超出其能力范围的社会责任，如因治理污染需要而要求企业整体外迁时，行政机关应给予合理的经济补偿。

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责任编辑：邓林