加快体制机制创新 提升农业科技对现代农业发展的支撑能力

陈萌山



加快体制机制创新 提升农业科技对现代农业发展的支撑能力

陈萌山

一、我国农业科技体制改革取得重大成效

改革开放以来，为了解决科技与经济的结合，大幅度提升我国农业科研机构的创新能力和活力，我国农业科技体制经历了三次大的改革。

1985年的第一次改革，目标是打破僵化的计划经济管理体制和机制，改革拨款制度，调整科研方向，支持科研机构以多种形式发展科技实体，多渠道创收，改革科研单位人事分配制度，调动科技人员积极性，促进了农业科技成果的有效转化。

1992年的第二次改革，目标是“稳住一头，放开一片”，引导科技人员进入科技主战场，促进科技与经济的结合。支持和鼓励部分科技人员以调离、停薪留职、辞职等方式，到农村搞技术承包或领办乡镇企业，兴办技术开发、技术服务、技术贸易机构，允许他们在为社会创造财富的同时取得合法收入。在研究力量部署上形成了“三三制”的格局，即三分之一进行科学研究，三分之一进行农业科技承包和开发经营，三分之一实行内外结合，在农村结合科研任务进行技术推广。各级政府和有关部门在工资福利、技术职务、产籍管理等方面实行了宽松政策，大大调动了科技人员的积极性。

1999年的第三次改革，目标是对科研机构进行分类改革。对有面向市场能力的科研机构，要转为科技企业、整体或部分进入企业，或转为中介服务机构; 对面向社会提供公共服务、无法获得相应经济回报的科研机构，要在调整结构、分流人员的基础上，按非营利机构运行并管理。但到目前为止，除去大幅度增加了科研经费以外，农业科研院所改革没有真正到位。

经过改革，我国农业科技事业快速发展，对农业的支撑作用不断增强。据不完全统计，近30年来培育的主要农作物新品种及新组合已超过1万个，改良并育成具有自主知识产权的优良畜禽品种40余个、水产新品种50余个。一大批盐碱化、涝渍化、酸化等中低产田的改造，使黄淮海地区、松嫩—三江平原以及南方红黄壤地区已成为我国重要的粮食生产基地。小麦生产基本实现全程机械化，水稻机插、机收和玉米收获机械化快速推进，我国耕种收综合机械化率超过59%，推进农业生产方式实现了人畜力为主向机械作业为主的历史性跨越。一大批深加工关键技术难题被攻克并得到大规模应用，主要农产品深加工或二次以上加工的比例达到30%以上，有效提高了农产品附加值，延伸了产业链条。科技对农业增长的贡献率，由“一五”时期的19.9%提高到目前的55.2%，农业科技成为推动农业农村经济发展的主要力量。

二、新形势下推进农业科技创新要解决的问题

党的十八届三中全会明确了科技体制改革的重点，十分重要、十分紧迫，需要细化方案，出台配套政策，加快实施。目前，社会上对科研经费使用问题高度关注，对科研部门的腐败现象反响强烈，究其原因，既有管理问题也有体制机制问题。体制机制问题主要表现在以下几点。

1．管理尚不健全

(1)管理体制缺乏顶层设计。农业科技管理涉及多个部门，农业产业主管部门缺乏主导性，缺少农业科技管理“最高指挥者”，导致农业科技管理的“国家意志”不清晰，不同部门的管理业务缺少整合，部门为政、单位为政和各自为政十分普遍。

(2)项目课题制管理存在缺陷。项目课题管理覆盖了整个科研过程和全部细节，科研机构的管理积极性难以发挥。在实际科研工作中，存在院长管不了所长、所长管不了课题组长的局面。同时，项目课题制容易形成小团队，不利于大协作、大联合、出大成果，难以满足国家重大需求，难以解决重大科学问题和生产问题。

(3)科研机构分工不明确。科研机构与大学分工不明确，很多大学纷纷仿效国外模式转为研究型大学，与科研机构业务重复。新中国成立初期，中央政府在接管原日本侵华和国民党时所建的中央农业实验所和东北、华北两个农事试验场以及有些省份农业试验场的基础上，分别成立了东北、华北、华东、华南、中南、西北、西南等 7 个大区级综合性农业科研机构，但后来全部变为以行政主导的省级农科院，国家级、省级和地市级科研机构存在严重的业务分工不明确问题。

(4)缺乏有针对性的农业科技政策。忽视农业科研的基本规律，科研项目照搬工程领域的“项目化”管理模式，财务预算按照行政机关标准支出，过于强调创新进度、速度和指标。科研单位和科技人员出国交流按照“三公”经费管理。大量的科研经费在使用上由于不合理的财务制度造成了低效率甚至极大浪费。

2．科技促进产业发展的机制尚不健全

(1)农业科技成果转化率仍然偏低。2010年中国农业科学院农业经济与发展研究所，通过对865家涉农科研教学单位和1 220家涉农企业进行问卷调研发现，涉农科研教学单位农业科技成果转化率为41%，正在转化的成果为23%，仍有36%的成果未转化，主要原因是缺乏中间试验与工程化的能力条件和科技成果宣传，与国外相比仍有很大差距。

(2)农科教、产学研没有形成合力。从科技创新环节上看，科研、教育和推广是三个体系，分属于不同的管理部门，执行不同的工作计划; 从中央各部委到各省都对科技工作进行管理，缺少分工。缺乏科学的科研立项和考核机制，科研立项与产业需求结合不够紧密，生产、推广等一线用户的参与少;科研考核过于强调论文发表的数量、级别，忽视转化推广应用效果。

(3)农业企业创新主体地位尚未确立。农业科技型企业在农业科技成果转化过程中处于主体地位，相比科研机构和高等院校而言，农业科技型企业跟市场联系更为紧密，更加熟悉市场环境和需求情况，具有更强的抗风险和参与竞争的能力，在农业科技成果转化中效率也更高、效益更显著。但是，我国农业企业无论在资金规模、人才团队、知识储备以及运营机制等方面都还不具备科技成果自主创新和转化的能力和条件。

(4)创新激励政策不到位。虽然国家采取了技术转移免征营业税、减免所得税、企业研发费用加计扣除等一系列鼓励企业自主创新的税收优惠政策，但因为审查程序繁琐、标准不一，再加上政策本身与客观现实相脱节等原因，导致门槛太高，实际兑现率不高。

(5)技术市场不完善，信息渠道不畅。农业科技推广转化仍然由政府主导，对农业科技的宣传缺乏力度，市场化的农业科技成果交易体制没有完全形成，农业科技信息与技术需求相互反馈的良性机制尚未形成。

(6)基层农技推广人力不足，科研成果落地转化慢。基层农业技术人员数量不足，生活待遇还需进一步改善，职业农民培训还不能适应需求，科技成果推广点面不协调，科技成果产业化水平低。

3．创新能力和技术储备不足

(1)自主原始性重大科技成果少。我国农业科研自主创新实力不强，重大技术创新缺乏，高水平学术论文和重大国际专利偏少，一些生产应用的优良品种尤其是饲养动物品种和重大技术装备仍要依赖进口。据有关资料显示，除大宗粮棉油等主要农作物育种外，50%以上的生猪、蛋肉鸡、奶牛良种以及部分蔬菜花卉品种依赖进口。

(2)基础性科研能力不强。具有国际影响力的高水平科学家不多，农业基础研究、前沿高技术和科技基础性工作研究投入占农业R&D经费的比例只有5.5%左右，农业生物种质资源、自然资源、基础数据等积累和开发不足，严重影响了农业科技的发展后劲。

(3)产业发展的一些迫切问题急需解决。目前，我国农产品供需形势发展了巨大变化，我国农产品价格普遍高于国际市场，进口量持续增加。进一步提升农产品国际竞争力，对节本增效、农业机械化、提升农产品质量和生态环境保护等方面的技术提出更高更迫切的要求。

4．投入结构不合理

(1)人员经费财政拨款不足。科研机构“有钱打仗，无钱养兵”，人员费缺口较大。创新编制远远低于实际在职科研人员数量，财政拨款按创新编制核定的人员经费实际被“摊薄”。中国农科院人员经费支出中来源于财政经费的比例只有41%。由于人员经费的严重不足，科研人员在实际工作中首先考虑创收，其次争取发表论文，最后才考虑科技项目的任务完成，对科技成果的质量形成负面影响，这也与国外人员工资占科研投入50%的惯例形成很大反差。

(2)行业和产业科研经费投入结构不合理。农业科研经费大多集中在农作物上，这是必要的，但畜牧业、产前和产后投入很少。近年来，种植业领域研究经费基本占了科研经费总预算的67.72%，畜牧业、服务业领域科研经费只占总经费的11.77%、12.72%，而且比例还在继续下降，与该行业产值占总产值的比重相差甚远。

(3)科研与转化推广投入结构不合理。发达国家的经验表明，科学研究、成果转化、商业化生产三个阶段费用的投入比例大致为1∶10∶100，而我国仅为1∶0.7∶100。近年来，国家农业科研经费投入和中国农科院农业科研经费虽然逐年大幅增加，但主要集中在基础研究和应用研究领域，对科技成果转化的资金投入特别是中试和推广服务阶段的资金投入相对不足，这就导致了科技成果大多数缺乏中试环节，加大了科技成果的技术风险，科研成果转化的不确定因素增多，也就限制了农业科技成果的转化。

(4)稳定支持和竞争性投入失衡。近年来中央财政逐步加大了项目经费投入力度，但主要是竞争性的短期科研计划专项经费。农业科研院所稳定支持经费不足40%，竞争性经费高达60%以上。

科研经费过度竞争，直接导致科研人员大量时间用于经费申报和检查，非研究活动成本居高不下，严重影响到正常的科技创新。

三、加快农业科技体制机制创新的政策建议

根据党的十八届三中全会精神的要求，深化农业科技体制改革，目标和重点应是解决农业科技创新与产业需求脱节的问题，形成农业科技发展的总布局，建立有效的农业科技发展组织体系、全产业链技术创新体系以及农业科技服务体系，加快农业科技成果产业化，实现创新驱动发展现代农业。

1.健全国家农业科技创新体系。瞄准国家战略需求和重大科学技术问题，以国家级科研机构为主体，以农业生态区优势农业科研单位和科研试验站为基础，构建布局科学、分工合理、职能明确、运行高效、研究与转化衔接的国家农业科技创新体系。加强顶层设计，进一步强化大专院校和中央级科研单位的基础研究能力，省级农科院的技术及产品创新能力，以及企业的技术创新与技术推广能力。

加快推进农业科技创新工程建设和实施，重点加强农业领域的原始创新、农业生物自主品种培育、耕作栽培技术创新、农业机械装备制造、农业资源环境技术创新，提升生物防灾减灾、农产品加工与质量安全保障能力，促进农业持续发展。

以具有明显优势的省级农业科研机构和高等院校为主体，按照生态原则，依据全国农业综合一级区划，通过配套基础设施建设与管理制度创新，尽快建立东北、黄淮海、长江中游、长江下游、华南、西南、黄土高原、内蒙古及长城沿线区、青藏高原以及西北绿洲等国家农业科技创新区域中心。

2.加强农业科技重大命题协同机制。建议国家尽快组织全国范围内，为期到2020年的农业科技重大命题协同攻关行动，并纳入国家重点科技攻关项目加以支持。比如粮食高产高效技术体系、主要畜产品良种繁育、高端蔬菜品种国产化、旱作节水农业、农业生物全基因组变异等协同攻关项目。这些项目都是国家重大需求，带有很强的公共性、基础性、社会性、长周期性，攸关国家利益和安全，需按科技创新驱动发展战略的要求，调动全国农业科研力量，整合相关资源，实施协同攻关，给予持续稳定支持，不断取得重大突破、产生重大科技成果，为我国粮食安全和重要农产品有效供给提供长期有力支撑。

3.建立激发科技人员创新的政策体系。一要建立符合农业科研特点的经费预算与使用制度，提高投入强度，平衡投入结构，调整投入方式，逐步提高稳定投入的经费比重。树立经费使用和财务管理服从并服务于科技创新的理念，遵循农业科技创新规律，加快修改完善相关科研经费预算与使用的管理制度和办法，适度增加农业科研项目的预算管理弹性，确定合理的梯度阈值。提高野外调查、农业调查等一线工作者的生活补助，鼓励科技人员深入农业一线加强调查研究。将国际交流费用从“三公”经费中剥离出来，鼓励科技人员加强国际交流与合作。避免突击花钱，建立经费使用节约激励制度，在保证完成科研任务的前提下，允许科研经费结余用于开展其他项目的研究、探索性项目的研究或作为未来项目的自筹经费。二要建立科学的考核评价与激励机制，充分发挥用人单位的主体作用，根据基础研究、应用研究和开发研究等不同科研创新活动，分别采用不同的指标体系，实施分类考核。如基础研究和前沿技术探索以科学意义和学术价值为评价重点，面向市场的科研创新活动以获得自主知识产权及其对产业的贡献为评价重点，公益性科研活动以满足社会需求和生产的社会效益为评价重点。考核评价与绩效奖励相结合，充分调动科技人员积极性和创造性。

4.建立科技创新促进产业发展的机制。围绕农业农村经济发展中带有全局性、前沿性、方向性的重大科技问题，深入开展综合研究和协同攻关，推动农业科技创新与生产应用紧密结合，鼓励科研院所与企业紧密协作，实现技术创新要素逐步向企业转移，全面提升企业技术开发、产品熟化和产业化能力。鼓励科研单位、企业等利用专利保护知识产权，完善利益分配机制，大力推进专利技术产业化进程。加强技术市场建设，充分发挥行业协会、中介机构等组织的作用，大力推进成熟适用的农业技术成果走向大规模市场开发和应用。

(陈萌山，中国农业科学院党组书记；论文来源：《农业经济问题》2014年第10期)