负责任的科学咨询何以可能
——科学家参与公共决策的伦理思考

薛桂波

(南京林业大学江苏环境与发展研究中心，江苏 南京 210037)

负责任的科学咨询何以可能
——科学家参与公共决策的伦理思考

薛桂波

(南京林业大学江苏环境与发展研究中心，江苏 南京 210037)

随着科学与社会互动的日益密切，科学咨询逐渐成为影响现代政府决策的关键因素。然而，近年来科学家在参与决策过程中却不断暴露出责任缺失等道德问题，严重破坏了决策的科学公信力。因此，如何确保科学建议的可靠性和无私利性已经成为当前科学咨询发展亟待破解的难题。必须通过切实可行的策略促进负责任的科学咨询，才能真正实现科学对于公共决策的建设性价值。

科学咨询；责任；公共决策；科学家；伦理

1 科学咨询:影响现代政府决策的关键因素

在现代知识社会中，为政策制定者提供科学建议已经成为科学家的一项重要任务。虽然不同国家在制度、文化和历史传统等方面存在差异，但是基于政府决策的客观需要，各国科学家在政策过程中均占有一席之地，并且发挥着越来越重要的作用。一般而言，科学家参与的公共决策主要包括以下两个方面:一是关乎科学自身发展的政策问题，关注国家科学事业的管理和发展以及重要科学项目的选择和评估，即 “为科学制定的政策”；二是指具有重要科学或技术因素的政策问题，基本上是依赖科学技术所进行的政治性或行政性事务，即 “科学在政策中的应用”[1]。

西方自20世纪50年代兴起 “政策科学运动”以来，科学家参与公共决策的范围日益扩大，主要通过参加官方半官方的咨询机构、民间智库组织和大学研究机构等途径提供咨询意见。在美国，正式的科学顾问一般在政府成立的科学顾问委员会中任职，如:总统科学顾问委员会、国务院科学顾问委员会等，还有一些任职于某种研究机构、大学研究中心以及一些非政府组织中的科学家，他们主要通过与政府机构签订合同的方式提供咨询服务，在整个科学咨询体系中也发挥着重要作用。在英国，皇家学会、皇家研究院等科学共同体针对科技、工程等问题向政府提供独立的专业咨询，英国议会、内阁和政府各部门内部也有相应的科技管理与咨询机构。除此之外，英国也非常重视非正式的科学咨询，20世纪80年代 “挽救英国科学协会”的科学监督运动，就成功推动了英国政府提高对基础科学的资助。

我国自改革开放以来也日益重视来自科学家的咨询建议和科学监督，科学家在公共决策中的参与度逐步提高。迄今我国 “科技智库”共有2500多个，其中90%以上是官方、半官方智库，是开展科学咨询的主导力量[2]。例如，任职于国家环境咨询委员会、中国科学院、中国工程院等的科学家，结合自身的学科优势，提出许多前瞻性、战略性的科学思想和学术观点，参与经济社会发展和国家安全等重大问题的决策讨论。2007—2009年，中科院组织包括60余名院士在内的300多名专家开展了 “中国至2050年重要领域科技发展路线图研究”，对国家科技方面的相关决策产生了重大影响[3]。在国家 “十二五”规划制定过程中，前后共有数千专家参与课题研究和报告撰写，为规划经济社会发展建言献策。2014年6月，中科院科技战略咨询研究院开始组建，力争建立起有效支撑学部咨询和战略研究的平台[4]。除了在正式的官方咨询机构任职，我国科学家也通过非正式的途径参与决策，他们有些在大学或其他科研机构工作，也有些在企业研发部门任职，有时会通过建议书等形式提出自己的建议或意见。例如，1986年由王大珩等著名科学家联名提出的科学建议就直接催生了 “863计划”，积极推动了我国自主创新能力的提高。另外，科学家还常常通过参与专业性、学术性的学会、各种科学家协会、学术会议等形式，就特定议题进行广泛讨论，或通过发表声明等形式引导媒介，从而在某种程度上影响政府决策。例如，《环境保护》专家委员会是以 《环境保护》杂志为平台的环保政策、技术研究咨询机构，通过环保领域重要成果发布、节能环保项目评审等形式提供政策建议与决策参考[5]。

总之，在当代社会，科学咨询已经成为提高政府决策效率、促进科学决策的关键因素。不论是通过正式或非正式的途径，科学家在政策过程中具有越来越重要的地位，他们的意见和建议在重大决策中产生了积极影响，有力地推进了国家战略决策的科学化和民主化进程。

2 伦理透视:科学家在决策过程中的责任缺失

如前所述，通过参与决策的诸种途径，科学家在促进决策科学化、合理化过程中发挥着重要作用。然而，科学咨询毕竟是一个关涉政治、经济、社会等多重因素的过程，价值和利益的多元化使科学家与决策者之间的互动错综复杂。尽管大多数科学家力图充当 “不问政治的精英”，但是频繁出现的责任缺失行为，引发了公众对其 “公正形象”的广泛质疑。 《中国科学传播报告(2010—2011)》的调查就显示，我国公众对科学家的 “学术道德”和 “参与国家决策”等方面的表现评价较低[6]。西方学界在科学政治学、科学社会学等领域对科研诚信和产出率、科学家责任和决策科学化等问题进行了深入的讨论，亦凸显了对科学咨询进行伦理审视的迫切性和重要性。

2.1 科学家在科技决策中的责任缺失

从参与科学技术本身的决策过程来看，科学家不负责任的科学咨询主要表现为:在研发资源的分配、同行评议、研究活动计划和政策的战略规划等过程中为自身利益或某些集团利益 “代言”。美国科技政策学家布鲁斯·史密斯指出，最初科学家只参与拨款项目的立项活动，随后又广泛延伸至科学发展的战略规划中，最终在评价科技发展的政策含义方面发挥更加全面的作用[7]。毫无疑问，这种作用的发挥必然要依赖科学家对科学事实的尊重和对价值问题的合理考量。但是，科学知识正活跃在一个日益政治化、利益化的环境中，一些科学家尽管表面上试图提供客观评价意见，却在决策过程中进行 “黑箱”操作。

在参与科技决策过程中，有些科学家被政治权威的意志所左右，或者为不合理的企业利益诉求 “代言”，在为政府资助的一些科研项目进行同行评议和政策的战略规划选择过程中，不是以国家社会发展的全局利益来建议项目安排和政策选择，而是以完成某些政治意图所提出的任务和目标为首要责任，为那些并不具备社会整体效益的科技项目和可行性报告提供来自 “专业”视野的合法性证明，或者着眼于自身利益和所属共同体的利益而提供带有主观 “利益偏向”的科学建议。例如，20世纪80年代，有科学家为了获取国家科研经费，在明知瘦肉精会导致家畜病变的情况下，却依然在咨询报告中建议将其作为先进技术推广。在这里，“科学判断对真理形成了垄断，产生了天然的排他性，科学建议的认知权力被赋予了科技专家，他们通过运用各种知识参与决策，而忽视其他相关群体的权利与利益[8]。”也有的科学家为了获得科学资源，在科技规划中选择自身或者其所属机构、集团等的优势方向，在决策咨询中任意夸大某项研究的实际价值，或者故意忽视一些科研项目的潜力和前景。更有甚者，属于同一个科研共同体的利益相关者在科研项目评审、课题验收时弄虚作假、互投赞成票。诸如此类带有“道德缺陷”的咨询意见，不仅会导致科技资源的不合理使用，而且极易造成科技发展战略规划偏离社会公众需求的合理方向。

2.2 科学家在以科技为基础的决策中的责任缺失

从参与以科学技术为基础的决策过程来看，科学家不负责任的科学咨询主要表现为:任意“建构”或 “解构”知识，提供 “契约化”的科学建议。在 “大科学”背景下，许多公共政策所涉及的问题领域均与高科技应用相关，相对于政策制定者和公众来说，科学家对于涉及科技因素的决策问题具有较为专业的认知视野，一般情况下他们也可以对政策做出基于专业背景的分析和判断。然而，在政治、经济等复杂利益关系的博弈下，有些科学家会为了迎合某种政治意图或满足某些 “雇主”利益而提供 “预定”的科学建议，导致学术公正的 “缺场”。

在某些公共政策领域，如转基因作物推广、全球气候变化、核电站工程实施等，决策后果往往具有高度的不确定性和风险性，尤其是科学—技术—产业已经形成一个紧密链条，科学咨询过程中始终存在着各种利益的交换、取舍和权衡。于是，一些科学家与相关主体结成 “利益共同体”，进行隐蔽的 “观点辩护”，导致 “政策是由不负责任的修辞、而不是基于客观科学的事实所驱使而塑造”[9]。在这个过程中， “科学家拥有知识话语权，大企业拥有经济优势，政府部门拥有政治优势，三者结盟，……科学家获得社会地位、课题经费，大公司获得利润，政府部门获得政绩(GDP)和财政收入，……而国家与公众的长久利益、环境与生态问题，则被忽略、被淡化、被掩盖[10]。”显然，这些科学家 “已经不是中立知识的代表，他们利用各种各样的甚至是自相矛盾的观点来解释他们的政治立场，更准确地说，他们是在为争取自己的利益而辩论[11]。”

诚然，由于知识领域的快速分化和高度细化，有时某个领域的科学家无法对政策所涉及的所有问题进行准确的评估和预测，这是关乎专业能力的问题而不应对其进行道德苛责。但是，正如美国科学史教授斯蒂芬·夏平所揭示，科学已经由神圣的使命变成了职业，科学家并不总是能够做出道德判断和道德行动[12]。一些科学家以科学知识的 “客观性”作为 “掩护”，为不合理的政治诉求和利益谋划提供 “学术辩护”，导致公共决策偏离社会整体利益和公共价值。尤其是那些参与重大决策的科学家，他们绝大多数是处于科学共同体 “金字塔”顶端的科学权威，其咨询意见往往受到特殊的重视和尊重，他们在科学咨询中的不负责任行为，无疑会带来更加消极的社会影响。

3 呼唤责任:科学家参与公共决策的伦理之维

科学咨询过程中的责任缺失，不仅严重损害了科学家的社会形象，而且削弱了科学知识在政策制定过程中所起的建设性作用。如何确保科学咨询的可靠性和无私利性，已经成为当前亟待破解的重要问题。毋庸置疑，科学家只有以责任为科学咨询的核心价值原则，才能真正为决策提供有价值的科学支持。

3.1 责任原则要求科学家尽可能提供可靠的知识

随着科学与社会一体化程度的加深，科学日益趋向集体化、效用化、政治化、产业化和官僚化， “权力关系渗透到科学研究的最常见活动中”[13]。在市场经济条件下，市场相关主体与政府在决策过程中的博弈更加凸显，当科学家面对复杂的政治、经济问题和矛盾的科学证据，有时不可避免地卷入到纷繁的价值冲突之中。在此情境下，科学家秉持何种价值观直接影响着他们在科学咨询过程中的行为选择。汉斯·尤纳斯 (Hans Jonas)指出， “责任是有关权力和知识的功能结构”[14]，它要求我们对将要做什么做出理性选择。在责任原则的基础上，参与决策咨询的科学家应把科学证据与政策结果联系起来，不仅要对某个项目、课题的社会推广应用前景做出预测和评估，而且要对其是否符合人类长远利益做出客观论证，对国家科技规划和社会发展战略提出尽可能科学、客观的意见和建议，避免通过科学知识把个人利益或某些集团的利益映射到决策过程，而应利用自己的专业知识和特殊技能为合理决策服务，帮助决策者更好地理解决策所面临的机遇和挑战。当某些科学研究组织在体制上卷入政治、商业和军事方面的问题，当各种利益发生矛盾冲突时，责任原则的付诸实现能够使科学家在参与决策过程中以客观的观点、 “超然”的立场以及 “外部人”的特质，抵御各种功利因素的侵蚀。

3.2 责任原则要求科学家如实反映科学的不确定性和知识的不足

对于参与公共决策的科学家来说， “负责任”还意味着对自身专业能力的反思，能够充分意识到知识的局限，摆脱 “经济人”的思维惯性，以科学道德的标准来衡量决策参与行为的合理性。一直以来，科学技术被认为是对客观真理的确定认识，但是，现代科学的发展已经进入了 “后常规科学”阶段，这种政策预测的主要特征就是事实不确定、价值有争议，价值判断在决策中占据更为突出的地位，决策面临的不确定性水平对科学家的政策行为和作用空间产生了深刻影响。“由于后常规科学如此苛刻地取决于那些在数量和质量方面常常是不适当的数据，……从事于学术研究、或者带着在这一争端中的既得利益而为官僚主义工作的科学家们，将不会正常地、自觉地检查所有可能隐藏的陷阱[15]。”然而，在责任原则的基础上，科学家能够从 “后常规科学”背景出发，客观、诚实地反映科学的不确定性和知识的不足，避免被特殊利益所俘获而任意 “建构”或 “解构”科学，尽可能为决策提供一个有关学科相互关系的 “整体叙事”。

3.3 责任原则要求科学家合理定位自身在决策中的角色

在科学与社会互动日益密切的社会语境下，科学之向善的社会诉求愈益增强，要求科学家不仅要以科学主体的身份进行追逐真理的自由探求，而且要以道德主体的身份处理与社会行动者之间的利益关系。据此，从事科学咨询的科学家应在责任原则的引领下，合理定位自身在科学咨询中的角色。小罗杰·皮尔克指出，科学家在政治和政策中应扮演 “诚实代理人”的角色，为决策者提供不带有价值偏好的决策信息，以最好地服务于社会为目的而出借自身的知识合法性。“政策选择的诚实的代理人可能采取一种正式的、权威的委员会和评估的形式。……努力把科学的理解置于一个政策选项的自助式环境中[16]。”这不是简单地寻求把科学成果更好地 “传达”给环境政策制定者，或者主张某一个 “最好的”行动方案，而是提供多样性的视角，以维护社会整体利益而不是少数 “雇主”的利益偏好，将科技成果与各种可能的政策结果相联系，努力拓展或阐明决策选择的范围，使决策者可以进行政策比较、优化选择，从而提高将科学纳入政策情境的能力。

总之，虽然参与决策的科学家不可避免地处于多元关系和利益的网络之中，但是秉持责任原则能够使他们将追求真理的责任和社会责任统一起来，为公共决策提供 “好科学”、摒弃 “坏科学”，在可能的范围内提供负责任的科学建议。

4 告别 “魔数”:多途径推进负责任的科学咨询

科学咨询发展中的伦理问题，使得 “专家合法性”问题日益凸显。为了消除科学家参与决策的 “魔数” (magic numbers)效应，摆脱对 “魔数”的依赖，为决策提供有用知识[17]，各国都在积极探寻如何发挥科学家在政策过程中的积极作用和构建科学咨询的新模式。党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，为推进负责任的科学咨询指明了方向。

4.1 加强科学家参与政府决策的独立性和公开性

科学家参与公共决策，实际上也是一个科学与政治不断互动的过程。在这一过程中，许多科学家受到政策的制度化控制而处于边缘状态，体制性的依附使其失去独立性和价值中立性，极易沦为某些利益集团 “符号化”的代言人。负责任的科学咨询必然要求尽可能地打破科学家的体制性依附状态，保持决策参与活动的公开性和独立性，而此目标的实现必然要依赖于科学咨询制度合法性的构建。近年来，世界主要发达国家已形成一套成熟的科学咨询制度，我国也在科技咨询制度建设方面进行了积极努力，在健全咨询机制等方面取得了一定进展，但是科学家在决策咨询中的独立性仍然不足，而且保证科学家对其建议负责的机制尚待完善。因此，必须加快推进科学咨询制度化、法制化建设，在明确科学家责任的同时，赋予科学共同体更大的学术自主权，使科学咨询具有不受政治操纵的相对自主性和由科学内在准则所决定的责任标准，保障科学判断的中立性。同时，加强对科学咨询活动的管理，实现对监督和审查的公开化、透明化和程序化。这虽然不能完全杜绝科学家滥用专家权威，却可以增加其违规的风险和成本，因而能够在一定程度上促进其负责任地参与到决策的博弈过程之中。

4.2 搭建政府、科学家和公众多元主体决策咨询平台

随着公共决策越来越需要多样化的科学技术支撑，依靠单个专家的分散型传统咨询制度越来越难以适应政策需要。作为合法性的标志，任何一个严谨的政府决策都需要各类专家、利益相关者和公民的广泛参与。于是，知识互补和智力互补的多元主体决策模式日益受到重视。一些发达国家已基本形成一套成熟制度来支撑科学家集体的咨询工作，“决策策略正在从 ‘命令－控制’式走向合作交流的方式”[11]。当前，我国社会发展中的诸多难题，更需要科学家与政府、公众进行协作和沟通。负责任的科学咨询应该是基于观察实验、理性辩论和积极的同行审议基础之上的，必须综合多元主体的力量，经过不断的讨论、修正，才能逐渐变成具体可行的政策行为。因此，应进一步搭建政府、科学家和公众多元主体决策咨询平台，推进专业知识的民主化，加快公众参与制度化、法制化建设，畅通政府与社会之间的信息沟通渠道，形成科学家的参与权与政府决策权之间的制衡结构，使科学家角色得到合理安排，“只授予专家一种在特定条件下的有限的权力，在需要专业知识的事务上为公众代言”[11]。

4.3 健全科学共同体科研诚信机制

科学家参与公共决策，其核心角色和首要功能是以客观的态度和求真的精神为决策部门提供可操作性的科技发展策略和高质量的智力支持。为了实现这一目标，应进一步健全和完善科研诚信机制，对专家决策意见进行 “道德过滤”，为负责任的决策参与行为营造良好环境。自20世纪90年代以来，西方发达国家逐步建立起以 “科研道德建设办公室”(ORI)为代表的自上而下的科研诚信监督监察机构，为我国科学道德建设提供了有益的经验借鉴。20世纪90年代，我国成立了“中国科学院学部科学道德建设委员会”等科学道德监督和管理机构，21世纪初又制定了包括 《中国科学院院士科学道德自律准则》等一系列倡导科研道德的相关制度，对于加强科学共同体自我约束、自我监督发挥了积极作用。但是，科研机构还应进一步完善科学道德的具体实施框架，对科学家在政策过程中的角色和职责予以规范化，以相关的成文政策和程序明确界定科学家参与决策的职责和义务，加强对科学咨询过程中的利益冲突管理，积极营造倡导负责任科学咨询行为的环境和氛围，使科学家以能够赢得公众信任的作风参与政府决策。

4.4 重建 “无私利性”的科学信仰和道德自律

在 “学院式”的小科学时代，科学共同体一向以求真求实、自主自治的面貌出现。默顿(R.K.Merton)就曾以 “普遍主义、公有主义、无私利性和有条件的怀疑主义”的科学规范 (UCDOS)描述了科学未受 “污染”的伦理姿态，即开放的美德、成果的共享以及在政治咨询中的客观中立[18]。然而，在利益关系错综复杂的 “后学院”语境下，默顿准则在很大程度上失去了原有的范型约束力，积极 “入世”的科学家备受道德争议。毋庸置疑，促进负责任的科学咨询需要一些制度的手段，但不能忽视的是，应重建 “无私利性”的科学信仰和道德自律，它是科学共同体整体秩序维持的深层支柱。当科学共同体的全体成员都坚持这一科学信念，便成为 “科学良心的团体”，在感情上和道德上向科学臣服[19]。因此，即使在今天，科学与社会因素的复杂纠葛造成了科学与其自身传统的断裂，“无私利性”的科学道德观仍然是科学良性运行的原动力，它能够使科学家在 “政治化科学”背景下尽可能免受利益“腐化”和权力 “蚕食”，“通过价值观、信仰和情感化的思想，来加强负责任的自我管理和其个人对他人的义务的管理”[11]，从而在知识、价值和利益多元化的决策咨询过程中进行正确的行为选择。

5 结语

随着科技与社会 “一体化”进程的加速推进，科学家在公共决策中发挥着越来越重要的思想引领与科技支撑作用。当前，中国正面临经济社会发展转型、深化改革的关键阶段，如何更好地科学决策和民主决策是我们面临的一个重要问题，同时也对提供智力支持的科学咨询和科技智库建设提出了更高的标准和要求。因此，有必要对科学咨询的知识可信性、有效性和道德规范等问题进行理性思考，并通过合理途径积极推进负责任的科学咨询，使科学家参与公共决策走向规范化和合法化轨道，从而真正实现科学对于政府决策的建设性价值。

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(责任编辑 刘传忠)

The Possibility of Responsible Scientific Advisory——Ethical Review on Scientists’Participation in Public Policy-M aking

Xue Guibo
(Jiangsu Environment and Development Center of Nanjing Forestry University，Nanjing 210037，China)

Scientists have involved in public policy-making，which has become an important and integral part ofmodern government decision-making.However，in the process of the participation in public policy-making，moral problems of scientists frequently occur，which has badly affected the scientific decision-making.We should adopt some practicalmeasures to promote the responsible scientific advisory so that scientists can play active part in public policy-making.

Scientific advisory；Responsibility；Public policy-making；Scientists；Ethics

G316

A

教育部人文社会科学基金项目 (11YJC720050)，江苏省社会科学基金项目 (13ZXB008)，江苏高校哲学社会科学研究基金项目 (2014SJB038)，江苏省社科基金重大项目 (13ZD005)。

2014－06－09

薛桂波 (1971－)，女，江苏泗阳人，南京林业大学江苏环境与发展研究中心副教授，哲学博士，博士后；研究方向:科技伦理。