对我国预审制度工作现状与改进对策的思考
——侦查程序中不容回避的理论和现实问题

薛宏伟

（江苏警官学院 江苏 南京 210031）

对我国预审制度工作现状与改进对策的思考
——侦查程序中不容回避的理论和现实问题

薛宏伟

（江苏警官学院 江苏 南京 210031）

预审制度是刑事诉讼制度的重要组成部分，是我国侦查程序不可或缺的环节。1997年取消预审部门后，出现了一些难以解决的问题。在实践中，一些地方公安机关就改进和加强预审工作进行了积极探索。当前，应根据刑事诉讼法的规定，在以审判为中心的刑事诉讼结构中，注重开展预审制度的顶层设计，科学明确预审部门的职能，稳妥推进预审工作的探索创新，重新构建我国的预审制度。

预审 侦查程序 现状 对策

预审制度是我国刑事诉讼制度的重要组成部分，预审工作是我国侦查程序不可或缺的环节。1979年制定的刑事诉讼法明确规定实行预审制度，此后两次修改刑事诉讼法，都未对我国预审制度的相关规定进行修订。1997年开始各级公安机关取消预审部门，1998年公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《程序规定》）未对预审进行规定，但2012年修订的《程序规定》重新明确了预审的地位和任务。在近三年的实践中，预审制度的相关规定尚未得到很好地落实，预审工作未能成为侦查活动的规定动作，预审理论研究也陷于停滞状态。用理性与平和的态度正视我国预审工作的现状，从理论和实践的角度回答侦查程序中预审的地位和作用以及如何实施，具有重要的理论价值和实践价值。

1 预审是侦查程序中的重要环节

1997年实施刑侦体制改革时，全国公安机关普遍撤销了预审部门，将预审职能划归刑侦部门。当时，取消预审部门的主要理由是，预审是公安机关的一项业务工作，是侦查的一个组成部分，侦审分离将刑事案件侦查活动一分为二，侦查人员只满足于将作案人抓获，不考虑移送起诉需要，预审人员不了解前期侦查情况，人为增加了办案环节；取消预审部门不是取消预审工作，而是侦查人员对整个案件负责，侦查预审合并开展。

且不说取消预审对刑事案件侦查的负面影响，单从刑事诉讼制度对侦查程序的设计来说，取消预审部门是对现行侦查程序的结构性损坏。

刑事诉讼法第三条明文规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。第一百一十四条又进一步规定，公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。对与预审相关的这两条规定，许多学者曾经提出了众多的观点，但争论最为关键的是预审到底是不是侦查程序中的组成部分，侦查与预审到底是一种什么样的关系。

运用文义解释的方法解读刑事诉讼法关于预审的相关规定，似乎可以把侦查与预审看作两个独立的阶段。认识这个问题，不能仅从刑事诉讼法的字面规定去理解，应从我国侦查制度的构成和刑事诉讼法对侦查程序的设计去把握，即运用论理解释的方法追寻、探究立法者的意图，将立法者的价值判断及其立法的目的、动机探究清楚，以立法者的意图作为理解法律文本含义的根本或者最终标准。刑事诉讼法第十八条规定，刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。这充分表明，在刑事诉讼架构中，公安机关的基本职能是对刑事案件进行侦查，至于公安机关内部在侦查活动中有哪些主要措施、步骤和行为，有哪些部门分别实施，刑事诉讼法在1979年制定时考虑并不是非常详尽和科学。本着可改可不改的原则，刑事诉讼法关于预审的相关规定此后一直未进行改动。这充分证明，刑事诉讼法的立法精神不是解决侦查与预审是不是从属或是并列关系，而是强调了预审职能由公安机关行使，侦查工作的结果必须进行审核把关，不经过预审的案件不能向检察机关移诉。另外，根据《程序规定》的设计，我国侦查活动的程序可分为六个环节，即受案、初查、立案、侦查、预审和终结，其中初查环节是根据需要选择的环节，其余五大环节是每个刑事案件侦查必经的环节。从这个意义上说，预审是相对于侦查的一个独立的阶段或环节，是公安机关侦查结果的把关阶段，主要任务就是确保公安机关侦查案件的质量。当然，这里说的侦查是发现犯罪嫌疑人抓获犯罪嫌疑人，或者说是狭义的侦查，预审仍然是刑事诉讼法规定的侦查活动的一个组成部分，侦查程序的一个环节。预审在我国侦查程序中有着不可替代的作用和地位，刑事诉讼法设计预审制度主要是为了对狭义侦查活动进行制约和监督，并通过预审职能的行使尽可能消除侦查活动中的不足和缺陷，确保案件办理质量。取消预审部门虽然注重了侦查流程的简化，但忽视了对刑事诉讼制度对侦查活动结构的设计。[1]

2 取消预审部门不足的理性分析和现实考察

当时进行的取消预审部门的改革，其出发点是想让侦查人员一警多能，既能从事侦查又能进行预审，一个人把案件办到底，提高效率、降低成本。为了应对取消预审部门出现的问题和非议，当时也采取了一些措施加以解决，如组织专家对全国刑侦民警进行大规模培训，提高大家讯问能力和办案水平，并要求把办案质量作为刑事办案的重要指标，加强考核和督促。不可否认，取消预审部门的构想和决策有一定的合理性，也促进了侦查人员提高对全案负责的意识。但是，受各种条件限制，取消预审部门造成的一些问题一直未能得到有效解决。

在制度设计层面，在刑事诉讼法对预审制度没有进行根本性修改之前，任何机关都不应就法律规定的必经程序任意简化直至取消。刑事诉讼法之所以作出“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实”的规定，就是强调预审的专门性，强调预审对整个侦查活动的审核把关。实践证明，侦查和预审两种职能难以集中于一个部门，侦查人员也无力同时承担侦查和预审两项任务。在以审判为中心的诉讼结构中，侦查活动既需要外部的司法审查和司法控制，更需要内部的相互监督和相互制约。在整个侦查程序中设立一道自我审查环节，是我国刑事诉讼中侦查效率与侦查公正进行平衡的设计，有助于提高案件质量，为公正审判奠定坚实的基础。

在工作实践层面中，取消预审部门也有一些难以自我解决和完善的问题。

2.1 民警疲于应付

在案件较少的地方，由于侦查人员侦查办案任务不重，可以从容地将一个案件从受案一直办到结案。如果回避制度设计层面上的要求，取消预审部门在操作层面上是可以实施的。但是，在案件非常多的地方，侦查人员应付新案、勘查现场、抓捕嫌犯等工作都来不及完成，更谈不上有时间有精力去深挖犯罪、固定证据与移送起诉。特别是面对不断出现的新的案件，侦查人员只能将更多的精力用于新案，而放弃对已经侦破案件的预审。据了解，现在一些经济发达、犯罪现象严重的地方，一个县级公安机关每年刑事案件立案数都要超过一万起，即使该县有数百名侦查人员，在大量案件面前也不可能同时高质量地完成侦查和预审任务，其结果是侦查人员疲于应付。

2.2 讯问质量下降

受侦查人员数量严重不足和水平相对低下等因素制约，现在相当数量案件的讯问质量不高。据抽样调查，某地超过60%的案件的讯问时间不超过一个小时。试想在这么短的时间内要完成问清基本情况、告知相关法律规定、查明案件事实真相、犯罪嫌疑人核对讯问笔录诸多工作，用于追问案件事实真相的时间还能有多少，更不要谈对犯罪嫌疑人进行政策教育、情感感化、出示证据、揭露谎言等工作。很多侦查人员把讯问仅仅看作是不得不做的一项工作，只是完成侦查办案的程序要求，只要达到有讯问笔录的最低要求即视为进行了预审。[2]

2.3 检察机关不满

由于目前公安机关十多个部门有侦查职能，各自与检察机关对接，受办案条件和人员素质限制，许多案件达不到检察机关审查起诉的基本要求。检察机关普遍对公安机关现行侦审合一的运行机制感到不满和不解，不理解、不支持公安机关取消预审，希望公安机关确定一个部门统管侦查的案件并与检察机关公诉部门对接，并注重提高讯问水平和案件质量。

2.4 专业力量缺乏

由于取消预审部门，公安机关失去了一支专业讯问队伍，许多地方公安机关应付一般案件讯问尚可，但遇到难以对付的犯罪嫌疑人和重大复杂的案件就明显感到缺少能攻善战、足智多谋的专业讯问人员。一些能够讯问、善于办案的人员普遍受到各个警种的欢迎，也比较容易提拔，造成了公安机关讯问专业力量不易得到加强和固定。

2.5 相互制约丧失

过去，侦查与预审部门在相互配合的同时，也高度重视相互制约，较好地解决了侦查流程中前后环节相互监督的问题。取消预审部门的状态下，一个侦查人员对整个案件一办到底，在一定程度上为不规范办案甚至弄虚作假打开了方便之门，而且事后难以查处。

对这些问题，目前主流的观点是取消预审部门的方向正确，只是大多数地方公安机关还不具备这样的条件。即使未来公安机关侦查案件的数量大幅度下降，每个侦查人员的素质能力和工作条件可以完成承办案件的全部侦查办案任务，只要刑事诉讼法关于预审制度的规定没有重大变革，预审部门就不应该随意取消，预审工作也不能简单归并于侦查活动之中。

3 各地公安机关加强预审工作的探索和实践

为了解决取消预审部门后存在的不足和问题，全国一些地方公安机关进行了一系列积极的改革和探索。这种改革虽然是局部的，也在一定程度上为侦查程序的完善发展和预审制度的落实改进进行了大胆的尝试。

3.1 工作机构方面

全国公安机关目前有几种预审机构设立模式。一种是设立独立的预审部门。一些地方在公安机关重新恢复了独立的预审部门。北京公安机关在市区两级成立了预审总队和预审支队，从而使预审的体系相对独立，较好地承担了应有的职能。广西全区公安机关分别成立了预审总队、预审支队和预审大队，成为全国省级公安机关建设预审体系的榜样。天津、深圳等地都建立了预审监管部门，将预审职责从刑侦部门剥离。一种是在刑侦部门内设立相对独立的办案机构。据了解，全国大多数地方目前都在刑侦部门内设立了专门的办案部门，有些部门虽然名义上属于刑侦部门，但实际上工作相对独立。这些部门承担了过去预审部门的相关职能，力求提升公安机关讯问水平和能力，提升公安机关深挖犯罪、扩大战果的占比和质量。还有一种是在其他部门设立相关机构。如在监管部门、法制部门内设立相关机构，主要从事深挖犯罪、审核把关等工作。特别是近年来，一些没有设立预审部门的地方，认识到预审工作是公安机关办理刑事案件的必经程序和重要工作，将预审的一些职能转移到法制部门。

3.2 工作职能方面

许多地方公安机关预审部门承担了所有案件的审核把关工作，并将指导其他侦查部门侦查破案、规范取证作为重要工作来抓，使预审的职能优势得到真正体现。同时，突出预审部门突破犯罪嫌疑人口供的职能，根据犯罪手段的发展变化和犯罪嫌疑人的时代性特点，认真研究法治条件下讯问的法制化和规范化，使公安机关传统的侦查手段在新的历史条件下增添了新的内涵。特别是积极探索预审部门与法制部门的职能分工，使法制部门更加突出公安法制建设、领导和民警法律能力提升、行政诉讼复议等职能。

3.3 工作手段方面

传统的预审工具是一张嘴加一支笔，现在，许多地方预审部门十分注重现代技术的应用和多种手段的融合。在讯问手段运用中，更加注重保护犯罪嫌疑人的合法权益，充分运用法律武器引导犯罪嫌疑人争取从轻减轻处罚，并加强了犯罪嫌疑人心理规律的研究和运用，以现代心理技术提升预审工作的质态。同时，大力加强预审信息化建设和应用，将信息化手段作为预审的重要内容，以信息查询为基础、以信息研判为途径、以信息运用为支撑，使情报导审成为预审的重要模式，预审的领域更加拓展。

当然，各地在重建预审部门、改进和加强预审工作的探索中，对预审理论特别是设立预审制度的合理性、独立预审部门的必要性和完善预审工作的可行性等方面研究论证不足，在一定程度上制约了预审法制化和规范化的进程。

4 完善预审制度的可行路径和有效方式

完善我国现行的预审制度，不仅是法治建设的必由之路，也是建设更为科学、合理和具有中国特色的侦查体制和侦查程序的必然要求。在取消预审部门近二十年后重新建构新的预审制度，必须理论研究先行、探索实践有力、工作方式创新。

4.1 注重开展预审制度的顶层设计

我国的预审制度与西方的预审制度有着完全不同的内涵和外延，不能简单地搬抄，应当从我国侦查的程序设计、现行侦查体制机制入手，深入进行总体设计和改革规划。加强预审制度的顶层设计，关键在于从理论上解释预审制度的合理性和必要性。在我国公安机关重新建立预审机构和开展预审工作，不是对1997年取消预审部门改革的否定，更不是简单地恢复预审部门，而是对我国侦查制度的优化和完善，使我国的侦查体制和机制更加科学合理。在司法改革特别是公安工作改革的大背景下，预审制度的设计必须从实际出发，使预审制度在以审判为中心的刑事诉讼体系中发挥应有作用，更加符合法治精神、服务基层民警、提高侦查能力。

4.2 科学明确预审部门的职能边界

我国建国之后预审部门已经几次撤销和恢复，虽然有多种原因，但与预审职能不明确、任务边界不清晰有直接关系。根据刑事诉讼法的精神，预审的基本职能是对经过侦查的案件所获取的证据的真实性、合法性及证明力予以审查、核实，就公安机关相关职能部门而言，似乎目前的法制部门最适合完成这一任务。但这一选择不是大多数公安机关领导和广大民警认同的结果，大家希望的是这些职能由预审部门承担。法律规定和工作现状的差距关键在于预审部门有较强的讯问能力和水平，预审部门承担讯问任务较为合适。讯问的主要目的不是审查、核实证据的真实性、合法性及证明力，而是获取犯罪嫌疑人的真实供述和辩解。讯问不仅是预审部门的工作手段，也几乎是所有侦查部门常用的手段，但由预审部门承担主要讯问职能，才能保证讯问的功能得到最大限度体现。一是讯问专业化。讯问是一项专业性很强的业务工作，不同于一般侦查措施的运用，也不同于一些技术手段的运用，而是与犯罪嫌疑人进行面对面的交流谈心，这就要求讯问人员有丰富的知识、良好的心理和过硬的能力、健全的人格和讯问的技巧。这是一项非常专业性的工作，需要讯问人员长期的实践和锻炼，更需要专业的讯问队伍。二是审核正面化。通俗地说，侦查部门获取证据是与犯罪嫌疑犯背靠背的，运用多种侦查技术和侦查措施开展工作，对证据的审核把关往往缺乏条件。而预审部门可以充分利用与犯罪嫌疑人面对面的有利条件进行证据审核，预审部门审核证据必须建立在讯问基础上，讯问在一定意义上是审核证据的基本方法。三是工作便利化。预审部门一般都设在看守所，预审人员就在看守所工作，讯问有着非常便利的条件，可以节省大量的时间和精力，可以在单位时间内开展更多的工作。将大多数案件的讯问任务交由预审部门完成，虽然与刑事诉讼法设计的预审职能有一定距离，却成为目前公安机关的现实选择。这种选择有其必然性，我们不应刻舟求剑。当然，由于案件的类型不同，预审部门与其他侦查部门的关系应该根据案件的特点有所区别。对刑侦、禁毒、国内安全保卫乃至交警、消防、边防等部门侦查案件进行预审，预审部门可以在这些部门侦查的案件到一定阶段接案，比如拘留后、提请逮捕前等，但对经侦等部门侦查案件进行预审，则可以考虑提前介入或深度合作等形式。此外，由预审部门承担刑事诉讼法规定的预审职能，还要解决证据审核与强制措施运用审核、办案质量考核等工作的关系，即处理好预审职能与法制职能的关系。

4.3 稳妥推进预审工作的探索创新

目前，一些地方从实际出发，就预审部门的设置、预审职能的明确、预审人员的选拔以及预审部门与相关部门的关系进行了积极的研究探索。应该说，这是法治的进步，也是预审事业发展的福音。当然，在探索创新中，应以审判为中心的刑事诉讼制度为统领，全面总结我国侦查活动近二十年的发展轨迹，准确把握我国预审制度的实质和内涵，切忌将预审工作、预审任务简单划给某个部门就当作预审任务的解决、预审制度的实施。如果在新一轮改革探索中相关制度设计不科学，不但无助解决目前取消预审部门带来的一些问题，反而会造成思想认识、侦查机制、办案模式、工作职能等诸多方面新的问题。如一些地方将预审的职能交给法制部门行使，仅仅解决了公安机关案件审核把关的程序性问题，但由于刑事诉讼法未对现行预审制度进行修改，法制部门承担预审职能于法无据，没有相应的能够承担讯问任务的人员，难以解决取消预审部门后出现的许多实质性问题。

在以审判为中心的新的刑事诉讼结构中，公安机关预审部门应当充分行使自己的职能，预审制度也需要给予更多的重视，在我国预审制度未能大范围、实质性完善和落实的今天，加强预审制度的研究和探索任重道远。

[1]陈光中．刑事诉讼法[M]．北京：北京大学出版社，高等教育出版社．2013．

[2]毕惜茜．审讯原理与技巧[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2013．

（责任编辑：郭 帅）

D 918文献标识码：A 文章编号：2095-7939(2015)04-0003-04

2015-10-19

薛宏伟（1961-），男，江苏南京人，江苏警官学院副院长，硕士，主要从事侦查学研究。