城镇化进程中老年失地农民养老服务问题研究*
——以诸暨市为例

彭金玉 柴永达

城镇化进程中老年失地农民养老服务问题研究*
——以诸暨市为例

彭金玉 柴永达

随着我国城镇化进程不断加快，土地征收规模不断扩大，失地农民群体面临的问题逐渐成为社会关注热点。由于征地过程缺乏规范、社会力量参与不足、养老文化缺失、养老服务发展滞后等原因，使得目前老年失地农民面临着日常生活照料服务不足、精神需求得不到满足等问题。要缓解失地农民养老服务困境，必须规范土地征用，化征地为养老福利，引导社会力量参与、多元养老服务方式并举，营造良好的养老文化氛围，实现老有所乐。本文选取浙江省诸暨市农民失地现象较严重且失地农民养老服务问题较凸显的三个村——五泄镇W村、店口镇N村、暨阳街道T村作为个案，以了解失地农民的养老服务问题为切入点，分析城镇化进程中失地农民面临的养老服务困境及其原因，提出切实解决失地农民养老服务困境的对策建议。

一、失地农民养老服务发展现状

土地是农民的生活保障来源，土地养老是我国农民养老的主要方式之一。在我国快速城镇化的进程中，为了满足城市建设扩张的需求，大量农业土地被征用，失去土地保障的农民成为“无地、无业、无保障”人员。据统计，目前累计的失地农民已达4000～5000万，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20%；全国失地农民总数到2020年将会达到1亿。失地农民虽有政府补偿，但失去了土地带来的生活保障，经济状况难以维持，成为社会的弱势群体，而其中的老年人则是“弱上加弱”，严重地影响了我国老年失地农民的持续生计问题。随着我国城镇化进程的不断加快，土地征收的规模越来越大，失地农民群体越来越多，失地农民的社会保障严重缺失，而养老服务问题作为社会保障体系的重要组成部分之一，已成为社会普遍关注的热点问题。

近年来，浙江省以科学发展观为指导，按照城乡统筹发展的要求，着力推进新型城市化和社会主义新农村建设，积极探索城乡统筹发展的特色城市化道路，努力形成城市反哺农村、以城带乡的城乡一体化发展的良好格局。虽然出台了一系列养老服务政策文件，但是没有关于失地农民养老服务问题的专门文件。随着经济高速增长，浙江省诸暨市的城市规模向着周边城乡接合部迅速扩张，特色工业和纺织业进一步发展，大量的农田被征用，失地农民养老服务问题越来越受到社会的关注，失地老年人的生活照料、康复护理、医疗保健、精神文化等养老服务需求日益凸显。加快失地农民养老服务体系建设已刻不容缓。

二、失地农民面临的养老服务困境

失地农民是在城镇化进程中出现的一个新群体，目前已成为新的社会弱势群体。目前，生活照料服务、医疗保健服务、精神文化服务是失地农民养老服务中最迫切需要解决的三大问题。

（一）征地过程缺乏规范，生活照料服务惠及范围小

根据全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地2.2万公顷，违规新设和扩大各类开发区涉及用地6.07万公顷，未批先用涉及土地面积15万公顷，违规违法用地的形势严峻。在调查中发现各村土地流失严重，剩余的土地已无利可捞，个别村委会对失地农民的基本权益保障监管不到位，导致土地征收方案制定独断化，土地征用实施过程不透明以及被征用土地农民的应有权利得不到充分保障。以诸暨市五泄镇W村为例，土地征用后，存在失地农民养老保险金迟迟不发放、甚至拒不受理申诉的现象，成为老年失地农民养老保障中较为严重的问题。

同时，因征地造成的原有村落由集中居住变为相对分散而居，对老年失地农民的生活照料带来一定的困难。被征地村落养老服务中心作为养老服务的重要场所，在土地被征用后出现了以下三种情况：一是养老服务中心“从有到无”，即原来村里的养老服务中心由于征地的影响被迫拆除，但新的村（社区）养老服务中心或正在建设或没有计划与条件建设；二是土地征用后，原来聚居的村落农民分散到不同的居民小区居住，因为地域的阻隔，部分老年人享受不到养老服务中心所提供的服务，等同于“无养老服务中心”；三是被征地的村原先就没有养老服务中心，而在征地后仍然没有建设。有些村在征地之后，虽然新建了养老服务中心，但在被征地多年后仍在建设当中。有些因土地的制约，所建的养老服务中心没有统一规划和管理，存在着场地不大、设施简陋陈旧、服务内容单一、服务惠及人员少等问题。再加上征地后失地农民为了生计，大多数年轻人选择外出打工或经商，与家中老人没有共同居住，老年人的家庭生活照料存在空缺。

在面向诸暨当地老年失地农民发放的400份调查问卷中（有效问卷378份），当问及是否享受过社区日常生活照料服务时，54.48%的老年失地农民表示知道养老服务中心提供日常生活照料服务，但没有享受过；享受过养老服务中心所提供的日常生活照料服务的仅占9.5%；更有35.97%的老年失地农民根本就不知道养老服务中心。同时，被调查的失地老年农民为养老准备的意识普遍不强，对自身的老年生活没有合理的安排。

（二）社会力量参与不足，养老服务发展滞后

由于中国的养老事业尚处于起步阶段，许多政策、产业上的症结仍有待解决，尤其是社会力量的参与存在着诸多制约。由于失地农民养老问题涉及民政、城建、财政、发改委、劳动和社会保障等多个政府部门，资源分散、程序复杂，使社会力量参与社会养老服务的各项优惠政策落实难，许多民办养老机构融资困难、经营困窘甚至难以为继。

各地养老服务的供给主要通过各级主管部门下发的业务性指导文件，对失地农民而言，缺乏国家法律规定和政府权威文件的支持。失地农民养老服务工作的开展完全依靠各级政府领导自身的认识；而且有的政府部门对养老服务专业人才培养的重视不够，导致专业化人才缺失，相应的服务内容、服务标准、服务态度都难以满足失地老年农民的养老服务需求。

在调研中发现，有的村里建设有卫生院、养老服务中心等公共服务场所，但是条件比较简陋，配套设施不完善，其中老年失地农民的医疗保健问题尤为突出。问卷调查中，向老年失地农民问及是否常去养老服务中心，只有29.6%的老年人经常去，有57.7%的老年人不常去，还有12.7%的老年人基本没去过；当被问及为什么不去老年活动中心时，很多老年人表示，因为养老服务中心没有组织什么活动，养老服务活动中心只有一间房子，就是几张麻将桌，我又不喜欢打麻将，所以不会去。相对来说，村卫生院定期开展基础性检查（如测量血压、测量体温等），参加的人较多，并产生了较好的反响。但其中也存在着不少问题，比如说医疗器械不多而且较为陈旧，医护人员少、专业水平不高，难以应对一些急病、大病、重病的治疗，根本无法应对高龄老年人慢性病的治疗、特别是失能半失能老年人的长期护理。

（三）养老文化缺失，精神需求得不到满足

“农村依地而生，以地为命”，这一思想在老一辈人心中已根深蒂固，如今他们失去了土地就对生活产生了一种“无根”的感受。在日常生活中，失地老年农民闲暇时间的文化活动方式主要是串门聊天、在家看电视等，其中65.1%的老年人选择与邻里聚在一起聊天，15.4%的老年人选择看电视，而选择看书读报的老年人相对较少，仅占2.5%。虽然选择聊天的老年人占比最大，但调查结果反映大多数老年人在精神上仍存在着孤单、害怕的心理。

土地被征收后，子女大多外出打工甚至在外定居，改变了传统的家庭结构；子女中传统的孝文化观念有所淡化，家庭养老文化根源影响力下降，导致家庭养老服务能力弱化。土地征用后影响了村落互惠体系，原邻里往来的互惠网络难以恢复到传统的有效程度；因居住分散造成的空间阻隔，使原村集体中乡村精英的权威与救济也难以发挥原有的作用，村里经济来源匮乏。以上种种原因，导致了老年失地农民逐渐地“个体化”发展，人与人之间的交流互动机会减少，日常生活中缺乏情感倾诉的对象，精神生活内容单一，精神文化需求得不到满足。

三、破解失地农民养老服务困境的对策

（一）规范土地征用，化征地为养老福利。土地征用关系到国家、集体和个人的利益冲突与平衡，对我国经济的发展与社会的和谐稳定有着深远的影响。在我国土地征用过程中仍存在不足之处，亟需加以规范和完善。根据我国《土地管理法》第四十七条的规定：征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，在具体的安置补偿认定中应严格按照国家的法规和政策规定的标准予以补偿，不应存在故意克扣、隐瞒等现象；征地补偿款和失地农民养老保险金应及时足额予以发放，以免对失地农民养老造成不良影响。在土地征用的过程中，老年失地农民“真正缺少的是什么，需要的是什么”应成为关注的焦点。政府和村集体应从老年失地农民的根本利益出发，保障老年失地农民能及时足额地获得养老保险和医疗保险；在安置失地农民时，要预留土地建设好养老服务中心，并完善养老的相关设施；有条件的村落要建设老年公寓，让老年失地农民能集中居住。

（二）引导社会力量参与，多元养老服务方式并举。首先，要充分调动社区的力量，以一种集体的力量来组织活动，借鉴“多对一帮困”等机制，加强村委会服务创新，为老年失地农民提供更为有效的养老服务。同时，要充分利用社会力量。在发挥政府基本养老保障托底作用的同时，开放社会养老服务市场，采取政府购买服务、公办民营、民办公助、补贴助息等多种模式，积极引导企业、社会组织和个人投资发展养老服务业，尤其要针对多样化、个性化的养老需求提供不同层次的养老服务。为了这些优惠扶持政策能更好地落实，各级政府部门还应将政策细化、量化、具体化，明确各个管理部门的职责和权力。鼓励更多的志愿者投身到养老服务的队伍中，以“定点帮扶，定期慰问”的方式，建立与老年失地农民间的长期往来关系。由于社会力量普遍积极性不高，可以建立一种长效机制，借鉴“时间银行”，将志愿者每次的公益服务时间存进时间银行，当自己遭遇困难时就可以将累计的时间作为“被服务时间”，这样既解决了一时的困难，彼此间又增进了感情，实现了社会力量参与老年失地农民养老服务的“可持续发展”。

（三）营造良好的养老文化氛围，实现老有所为。新修订的《老年人权益保障法》规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人；与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人，子女应积极赡养老人，树立注重老年人精神照顾的良好思想。政府与社区要大力宣传党和国家的政策法规，营造良好的尊老敬老氛围，引导家庭成员孝顺家中老人，充分发挥家庭养老的基础作用。同时，要充分发挥社区养老依托的平台，整合各方资源，建立和完善养老服务中心，让老年失地农民有一定的活动场所，建设好健身娱乐、读书看报等基础设施，并结合传统节日，组织老年失地农民开展文娱活动；组织志愿者、村干部等倾听老年失地农民的心声，并结合敬老的相关知识进行宣传，动用宣传窗、开展敬老讲座等，使老年失地农民感受到良好的养老氛围。倡导“积极老龄化”，在土地征用方案制定过程中要广泛收集老年失地农民的意见和需求，并邀请老年失地农民代表作为监督者，为土地征用方案进行人性化改进，在事后的补偿安置工作中要做到透明化、公开化；最大限度地提高老年失地农民健康水平、参与水平、保障水平，从而提升老年失地农民的生活质量，促使他们在老龄化过程中能够充分发挥自己体力、精神等方面的潜能。

（作者单位：浙江农林大学暨阳学院）

本文系全国老龄办政策理论研究课题（2013006） ， 杭州市哲学社科重点课题（A13ZZ02）、浙江省社科联重点课题

（2013Z18）、浙江农林大学暨阳学院大学生科技创新活动计划项目 （TMKC1406）的阶段性研究成果。