青海司法行政系统队伍建设情况调查与分析

青海省司法厅课题调研组

为深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记一系列重要讲话精神，根据中央、省委政法委的要求，围绕强化司法行政系统队伍建设，顺应经济发展新常态，社会发展新趋势，依法治国新要求，人民群众新期待，政法队伍新情况，自觉把握队伍建设规律，我们组织力量对青海司法行政系统“三支队伍”发展状况作了全面深入的调查研究，在系统总结成绩的基础上，客观分析存在的问题及其原因，提出了进一步加强和改进的措施建议。

一、基本情况

（一）队伍状况

青海省司法行政系统共有“三支队伍”，其中包括：执法队伍、司法行政机关队伍、法律服务队伍。全系统共有各类人员7093 名。

1.执法队伍。全省共有3946 名人民警察，其中监狱人民警察3562 名、戒毒场所人民警察384 名；男性2574 名，女性1372 名，分别占总数的65.2%、34.8%；一线警员2762 名，不足70%；少数民族593 名，占总数的15%；中共党员2479 名，占总数的62.8%；大学专科以上学历3225 名，占总数的81.7%。

2.司法行政机关队伍。全省司法行政机关共有工作人员1152 名，其中，省级机关（含直属单位）146名；各市（州）、县、乡司法行政机关工作人员1006 名；女性461 名，占总数的40%；少数民族544 名，占总数的47.2%；中共党员848 名，占总数的73.6%；大学专科以上学历1082 名，占总数的93.9%。

3.法律服务队伍。全省共有法律服务工作人员1995 名，其中，执业律师609 名，占总数的30.5%；执业公证员113 名，占总数的5.7%；基层法律服务工作者762 名，占总数的38.2%；司法鉴定人员511名，占总数的25.6%；少数民族436 名，占总数的21.9%；中共党员978 名，占总数的49%；大学专科以上为1941 人，占总数的97.2%。

（二）工作状况

多年来，司法厅党委高度重视队伍建设，把政治建警、思想建警、理论建警放在首位，以领导班子建设为重点，以强化基层组织建设为基础，以制度建设为措施，以教育实践活动为载体，通过强化教育培训、岗位练兵、改善结构，大力加强队伍建设，取得了可喜的成绩，刑罚执行场所连续13年达到“四无”目标，步入全国先进行列；强制戒毒接手5年来，连年荣获全省戒毒先进单位；司法行政队伍连续五年获得社会的好评，步入全省政法队伍前列；法律服务在促进青海经济社会发展、民族团结、平安与法治建设中发挥了重要作用，特别是法律援助列入省政府八大民生工程。

1.坚持把领导班子建设放在队伍建设的首位。突出思想政治建设。通过举办各类培训班、实行读书笔记审读、改进民主生活会、建立基层联系点、强化调查研究等一系列教育措施，组织领导干部认真学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平一系列重要讲话精神，不断强化领导班子思想政治和理论建设。同时，通过加大干部轮岗交流和挂职锻炼等一系列行之有效的组织措施，特别是通过党的群众路线教育实践活动，不断加强各级领导班子的组织和作风建设，不断优化领导班子年龄结构、专业结构和知识结构，加强改进领导干部思想作风建设，为司法行政健康发展提供了坚强的组织保证。

2.坚持把思想政治教育作为队伍建设的主题。把政治建警始终放在队伍建设首位，扎实推进各项教育实践活动，充分利用岗位大练兵、党的群众路线教育实践活动等有效载体，不断强化“三支队伍”的思想和政治理论建设，锤炼广大干警的过硬思想作风，增强和提高他们的理论水平，全面开展读书笔记的审读活动，整体推进执法队伍的学历教育，大力倡导开展学习型、服务型、创新性机关建设，有效推动了“三支队伍”的思想政治建设。

3.坚持把作风建设作为队伍建设的关键环节。司法行政队伍，特别是一线执法队伍的过硬作风，是完成执法任务的关键。坚持把作风建设作为队伍建设的重要课题紧抓不放，常抓不懈，保持岗位大练兵常态化，每年集中一个月时间开展岗位大练兵，组织执法人员积极开展主题活动，举办一项全员运动会，且不定期的组织广大干警开展野外训练，重点训练他们的“说得过、追得上、打得赢”的过硬作风。强化警务督察工作，把定期督查与平时督查结合起来，发现问题及时通报整改，有效加强和改进了思想作风。

4.坚持把教育培训作为队伍建设的重要措施。厅党委高度重视教育培训工作，坚持常规划、短安排，按照“缺什么补什么”的原则，坚持不懈地开展教育培训工作；在经费极端紧缺的情况下，每年拿出500余万元开展人员培训，年均人员培训率达到70%以上，并且不断创新培训方式，把集中培训和分散培训，把统一要求和个别需求结合起来，增强了培训的有效性和针对性。通过不断强化人员培训，有效改善“三支队伍”的素质结构，增强了工作能力。

5.坚持把制度建设作为队伍建设的根本措施。针对执法队伍要求高，法律服务队伍社会性强的特点，把制度建设作为一项基础性工作常抓不懈。多年来，坚持致力于不断完善、优化制度，强化制度的规范性与有效性，并且在制度建设的基础上，根据执法环节和要求，细化工作流程，宏观上形成了制度控制体系，微观上形成了规范的执法流程。同时，不断强化制度的权威性和指导性，把制度落实在工作实践中。制度的有效落实，为司法行政工作的规范化建设奠定了坚实的制度基础，有效推动了司法行政工作的科学发展。

6.坚持把强化基层基础作为队伍建设的方向。司法行政工作点多、线长、面广，社会性强、基础性强、群众性强，针对这一实际，坚持把强化基层基础、解决“有人办事、有钱办事、有能力办事”的问题作为方向，持续不断的加强基层基础工作。系统总结执法单位基层党的建设工作经验，不断创新基层组织建设，丰富党员活动的内容和载体，创造新时期党的基层组织建设的新途径；在律师行业积极创建党的组织体系，基本做到党的组织全覆盖，创造了一系列工作成绩，为全国和全省提供了可资借鉴的经验。同时，不断改进从优待警工作。近五年来，在资金极其短缺的情况下，各执法单位普遍设立了警体训练中心，大大改善了民警的学习生活条件，丰富了文化生活，促进了广大干警的身心健康，并且坚持选拔任用干部、福利待遇向一线倾斜，较好地改善了一线执法人员的生活、学习和工作条件，为司法行政工作的健康推进奠定了坚实的人才基础。

二、问题分析

青海省司法行政恢复三十多年来，组织、人才、工作体系取得了长足的发展，但是，由于司法行政恢复时间短、历史欠账多、工作职能弱等原因，还存在一些突出问题，主要表现在以下两个方面：

（一）主观方面

1.思想政治建设方面。一方面表现为政治建警不够，过分强调执法的独立性，忽视对干警的思想政治教育，出现了个别执法人员政治观念淡薄，是非观念不清，在大是大非问题面前政治不够坚定，态度不够鲜明的问题；另一方面表现为个别单位和部门的政治教育走形式走过场，坚持党对政法工作的绝对领导上有模糊认识思想；同时，受国际大环境影响，个别年轻干警对西方所谓“宪政”和“普世价值”认识模糊，思想上出现动摇。

2.纪律作风建设方面。由于受到社会大背景的影响，特别是受利益导向的驱使，在工作实践中，有个别执法人员存在着作风不过硬、不扎实的情况；有个别人员受被执法对象的腐蚀，有收钱乱办事的情况；有极个别人员还有利用职权徇私枉法的情况；有个别的法律服务工作者还有只收钱不服务的情况；有极个别法律工作者违反职业道德，影响法律的公平、公正实施的情况。

3.能力素质方面。与依法治国新要求、人民群众新期待相比，司法行政队伍还存在素质不适应、能力不强的问题。具体表现为执法人员的知识结构、专业结构与实际执法需要存在较大差距，素质结构不能适应新形势下的执法新需求；法律服务工作者普遍存在服务能力不强，水平不高的问题，服务能力不能适应经济发展的需要；司法所工作人员总量严重不足，人员的知识结构、素质结构、能力水平等方面存在更多的问题。

（二）客观方面

1.队伍数量不足。执法队伍总量不足，警囚比应为25%，实际上仅达到了22%。加之队伍的性别年龄结构严重失衡，一线警力、年轻警力极端缺乏；法律服务工作者队伍缺额更大，公证队伍十年中不增反降，目前只有113 名工作人员；律师队伍虽有发展，但也存在专业律师、公职律师几乎为零的问题。归其原因：一是编制偏少，机制不活，政府支持力度不足；二是执法部门存在着待遇低，工作强度大，执法风险大，留不住人；三是与我省法律服务市场狭小，社会发育程度不高等方面的因素有关。

2.队伍结构不合理。首先表现为执法队伍结构不合理，现有执法人员中，法律专业占绝大多数，教育、心理、矫治等相关专业人员极其缺乏，素质结构和知识结构的不合理使得难以体现宽严相济的刑事政策，加之执法系统的工作人员平均年龄偏大，女性执法人员偏多，年龄和性别结构的不合理导致一线警力极端缺乏；其次是法律服务队伍难以适应社会市场需求，法律服务工作者队伍多年来未增加有生力量，目前在岗的工作人员大多都是上世纪末组织特许执业人员，加之青海法律服务市场不活跃，导致人员结构、知识结构、素质结构难以改善，缺乏适应市场竞争的能力。

3.队伍保障不到位。由于地方财力主要依赖国家转移支付，保障能力过低，执法人员的保障标准普遍低于其他执法部门，年工作经费长期保持在10000元以内，广大牧区，包括东部农业区大多在7000 元以下，执法的信息化建设投入几乎为零，投入保障不足导致执法岗位普遍超时劳动，每个工作人员每周在执法岗位达50-60 个小时。其它的业务经费，如司法所的全部工作经费年均不足3 万元，由于受地方财力的影响，出现有的基层司法行政普法经费政府保障为零的情况。

三、对策建议

（一）大力加强司法行政的机构体系建设

司法行政是司法体系的重要组成部分，在依法治国和法治建设中承担着繁重的工作任务，必须通过完善机构、增加力量、强化投入等一系列措施予以加强，确保司法行政工作与现行司法体制相匹配，与依法治国的要求相适应。

1.优化机构体系。完善司法行政机构体系。属于政府职能的法律服务管理机构要形成自上而下的机构体系，包括法律援助、司法鉴定要形成管理指导体系，切实把党和政府的执政为民落实到基层；要立足于构筑戒毒工作体系，把专业戒毒与社会戒毒结合起来，形成社会戒毒大构架体系，设立社区戒毒的指导体系，把专业戒毒与社会戒毒有机衔接起来；建立司法行政相对完整的工作体系，解决部分县司法行政部门与政法委机关合署办公的问题；解决青南三州（玉树市除外）司法所隶属乡镇管理，造成司法行政职能弱化问题；按照规范执法要求，尽快组建社区矫正执法体系，组建一支自上而下的执法队伍，切实解决规范执法的问题。

2.加强人员力量。提高执法队伍警囚比例，一方面确保已经确定的25%足额到位，同时充分考虑高原地区高寒缺氧、体力消耗过大，刑罚执行“双重”压力（既要实施教育改造，又要组织生产劳动），造成执法人员身心疲惫，各类疾病多发的状况，大幅度提高警囚比例，使执法人员身心得到一定程度的缓解；加大并且改善戒毒场所执法人员结构，加强医疗工作力量，增加编制，把心理戒毒与生理戒毒有机结合起来，把自我戒毒与药物配合戒毒结合起来；加强司法行政基层基础力量，至少保证乡镇司法所3-5 个编制，从根本上解决司法行政基层基础“落地”和有人办事的问题；从青海实际出发，根据法律服务需要，为牧区各县配备公职律师、公证人员，从根本上解决广大牧区有机构、无人员、无服务的问题。

3.强化基层党的建设。要认真总结执法队伍抓基层党的建设工作经验，研究执法队伍基层党的建设工作规律，积极探索新的历史条件下党的组织建设、活动内容、活动方式，不断增强基层党组织凝聚力、战斗力，发挥党支部在执法为民中的战斗堡垒作用，发挥党员在文明执法、规范执法、科学执法中先锋模范作用，通过加强党的基层组织建设，塑造人民警察为人民的精神风貌；要进一步探索法律服务社会组织党的建设工作规律，系统总结成功经验，自觉把握在新社会组织建党的工作规律；要深入推进律师党的建设工作，举一反三，一方面切实提高律师党建工作的实效，使党员律师自觉带领广大律师积极投入依法治国的伟大实践中；另一方面要把律师党建工作经验推广到包括司法鉴定、法律援助、法律服务工作中，广泛建立党的组织，壮大党的力量，把党对政法工作的领导落实到法律服务中。

（二）大力加强司法行政队伍的基础建设

政治路线确定以后，干部就是决定的因素。从未来司法行政工作的要求来看，要使司法行政满足“四位一体”的司法框架要求，必须建立一支政治上坚定、思想上过硬、理论上清醒的执法队伍，确保司法行政工作在依法治国中发挥重要作用。

1.突出思想政治建设。要始终如一的坚持“党管政法”和“政治建警”的原则，大力加强各级领导班子和“三支队伍”的思想理论建设，采取一系列切实可行的工作措施，通过强化政治工作体系，加强广大干部和人员的思想、政治建设，建立一支政治坚定、作风优良的司法行政队伍。

2.落实从优待警措施。要通过深化司法体制改革，尽快完善执法人员分类管理制度及其职务序列，大幅度提高执法人员的工作、生活、职级待遇，确保执法人员的待遇与所从事的执法任务、强度相适应；要通过加大人员配备，大幅度减少执法人员的工作时间，全面落实执法人员的休假待遇，组建不同类型的执法人员心理康复中心，加强人文关怀；积极落实执法人员工伤保险和人身意外伤害保险制度，积极开展文化创建活动，为广大执法人员营造良好的健康的积极向上的警营文化。

3.强化基础建设。按照司法部监狱体制改革“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，比照其他政法部门，根据青海财力状况，提高执法人员的保障标准；大幅度改善执法场所信息化管理水平，构筑执法系统信息化管理控制体系；加快司法行政业务用房建设，提高建设标准，增强业务用房建设的功能，全面改造、修缮司法所项目，追加投资，提高建设标准；在中心城市和人员集中地区尽快组建特殊人群“过渡基地”，切实解决“三无”人员（无家可归、无亲可投、无业可就的刑满释放人员）的过渡问题；建设律师活动中心，为发挥集中优势、提高律师的服务能力和水平搭建硬件平台；尽快把法律服务纳入政府民生工程，由政府购买服务，切实把法律服务落实到实践当中。

（三）大力加强司法行政队伍的能力建设

在健全队伍的基础上，要花大气力加强司法行政队伍培训教育，全面提升人员素质能力，改善素质结构，建立一支“正规化、专业化、职业化”专家型的司法行政队伍。

1.创新教育培训。按照中央的要求，结合司法行政业务工作需求，制定司法行政队伍分类培训规划，遵循培训规律，要从改变素质结构入手，强化培训推动措施，创新培训方式，丰富培训内容，提高培训工作的针对性和有效性；善于运用现代大众传媒，优化培训机制，切实为司法行政发展奠定坚实的专业人才基础。

2.改善素质结构。根据现行刑事司法政策的调整，结合执法队伍素质结构现状，通过政策性调整，从根本上改善民警素质、知识、专业、性别结构；探索建立执法人员的“准入机制”和“退出机制”，做到凡进入执法队伍必须通过国家相关考试准入，对现有队伍也要通过一定的考核方式取得准入资格，不适合在执法岗位上工作的人员，通过“退出机制”调整到其他部门工作；根据民族地区的实际，通过政策引导、机制调整，加大“双语”人才的培养，调整招录本省人员的比例，切实为少数民族地区培养一支“留得住、能扎根、会办事”的队伍；通过政策性调整，形成政法队伍相互交流的机制，进一步加大干部选拔任用交流的力度。

3.加强作风建设。严格执行中央“八项规定”和省委政法委的“8 条禁令”，坚持依法治警、从严治警，认真落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，严密惩防体系，强化廉政建设，加大查处和办案的力度，切实发挥纪检监察部门在从严治警中的重要作用；大力加强警务督察，把定点督查与经常性督查结合起来，把查出问题及时通报与批评教育、公开处理结合起来，切实改进警容警风；要强化执法公开、警务公开、狱所务公开，不断改进公开内容和方式，把社会监督落实到执法工作的各个环节；要强化岗位练兵，实施准军事化管理，切实提高执法人员的实战化水平。