出生性别比治理的公众参与研究

刘中一

(中国人口与发展研究中心 北京 100081)



出生性别比治理的公众参与研究

刘中一

(中国人口与发展研究中心 北京 100081)

出生性别比治理的公众参与，既有利于提高治理的效果，又能有效地赢得群众的理解和支持。目前出生性别比治理公众参与在程度、途径、空间和效果等方面都存在现实与理想之间的差距。要实现真正的出生性别比治理公众参与，必须采取措施唤醒公众参与意识，提高公众参与能力，营造利于公众参与氛围，建立健全公众参与机制等策略。

出生性别比；公众参与；治理

出生性别比，是指一时期(通常为一年)每新出生人口中100个女婴相对应的男婴的数量。从国际经验来看，其正常的经验值一般在102-107之间。换句话说，在不进行人为干预的自然状态下，一个国家或地区一年之中新生婴儿的性别比会维持在105左右。在人类成长过程中，由于男性死亡率远远大于女性死亡率的生物学规律的影响，到婚龄年龄段，人类的性别比就会达到大致平衡。如果一个国家或地区的出生性别比长期的过高或者过低，就会对婚龄人口的性别结构造成严重危害，造成未来婚龄年龄段女性或男性的短缺，形成婚姻挤压，使婚姻市场上缺少竞争力的那些找不到配偶的人数大幅增加，从而影响社会的安定并扰乱既有的婚姻秩序。

由于种种原因，自20世纪80年代中期以来，我国出生性别比出现了偏高且持续上升的趋势。[1]目前，我国出生人口性别比偏离正常值域、居高不下已有近三十年。目前，世界上有18个国家和地区的出生人口性别比高于107正常值上限，我国是世界上出生人口性别结构失衡最严重、持续时间最长、波及人口最多的国家。长期以来，为了应对和解决出生性别比偏高问题，我国政府已经采取了一系列法律、行政、经济等手段，投入了相当大的人力和物力。但是从2010年第六次人口普查数据显示，我国的出生人口性别比仍高达118.06，且根据数据变化趋势判断，未来一个相当长的时间内还将在高位徘徊。

一、出生性别比治理需要公众参与

出生性别比偏高是包括我国、印度、韩国、越南等许多亚洲国家和地区共同面临的一个难题。如何对付出生性别比偏高成为国内外人口学和公共管理学领域长期研究的热点问题。为此，形成了诸多关于出生性别比治理的理论流派，如文化改造理论、社会控制理论、经济决定理论等。在这些理论指导下，各个国家和地区都在采取不同方式的治理策略，以期达到控制出生性别比上升的势头。从总体上看，治理策略受制于一个国家政治与经济体制制约。由于，每个国家政治与经济体制大相径庭，各国出生性别比的治理效果也存在很大差异。既有较为成功的经验，也有治理成效不显著的教训。

总结世界各地的经验和教训，一个较为公认的结论就是出生性别比治理仅仅依靠政府是远远不够的。一是因为出生性别比治理问题具有多样性、复杂性、随机性的特点，这使得政府行为并非在所有的时候都能绝对无误和有效，在某些情况下政府政策的失误可能会加重出生性别比失衡问题的严重性。比如，我国曾经为了防止农村地区的性别比的不断升高，曾推行第一胎生育女孩的夫妇还可以再生育一胎的“一孩半”生育政策，而一些学者认为政策本身就会造成出生性别比的升高。二是出生性别比治理问题的特性要求政府只有在思想上和行动上无条件地尊重人口自身的发展规律，才有可能获得良好的治理效果，可是，政府在制定出生性别比治理政策的时候必然面临多个方案的选择，最终的选择结果往往会受到政府的价值理念、管理成本、行政便捷等因素的影响，这就可能使政府基于管理成本、社会公平等原因而不能坚持有利于出生性别比治理的方案。比如，个别地方在推行出生性别比治理的政策时，为了体现对女孩的关爱，而在中考和高考时采用加分的政策，但是由于这涉及到社会公平正义等一系列的争论，而不能大范围和长时间的推行。

最为重要的是，我国目前的出生性别比治理策略和路径完全概括为两个字:“疏”和“堵”。“疏”主要指“关爱女孩行动”、“婚育新风进万家”活动以及计划生育女儿户利益导向机制等等。“堵”主要是通过法律手段打击“两非”行为等等。在这种治理策略和路径中，无论“堵”还是“疏”，实质上都是政府(主要是各级计划生育部门)在唱“独角戏”。[2]而从公共管理和公共行政的角度讲，出生性别比治理的策略和政策作为“政府的意志”，要取得预期的效果，需要有一个转变为“人民群众的自觉行动”的过程。[3]任何治理政策和措施必须依靠公众来响应、来认同、来支持，必须依靠公众参与来落实。另外，单纯从提高现代政府治理的效率和效果的角度看，公众参与也不仅是重要的，也是必要的。[4]公众是促进出生性别比治理的重要社会力量，是完善和实施出生性别比治理举措的根本动力来源。因为，出生性别比失衡最终伤害的是公众利益，广大的群众将是最终的受害者，公众有权利也有义务自觉参与出生性别比治理活动。

何谓公众参与？目前不同的学科有着不同的定义。从法学角度讲，公众参与更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利；从社会学角度讲，公众参与是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动。[5]根据出生性别比治理实践的特点,我们综合社会学和法学两个学科对于公众参与概念的界定和讨论，将出生性别比治理公众参与表述为：一个国家或地区的企业、社会公益组织、公民在各自权利义务的范围内，根据一定的程序和途径，参与一切与出生性别比治理有关的活动。

出生性别比治理公众参与需要明确两个基本问题：一是公众参与的“公众”是指什么?广义上的“公众”是指社会的所有成员，包括政府、企业、社会公益组织、公民等。不过，为了与传统的政府主导的出生性别比治理相区别，出生性别比治理公众参与中的公众一般是指公民和各种相关社会组织。与此同时，我们必须注意到出生性别比治理过程中，较之于公民个人，相关社会组织拥有更多的信息，掌握了更高的科学技术手段和专业知识，充分发挥社会组织的作用无疑会对出生性别比治理产生积极的效果。比如，韩国的出生性别比治理实践中，社会组织己经通过各种方式发挥了积极的作用，取得了良好的效果。[6]二是公众可以在哪些领域内参与出生性别比治理?公众参与是指在出生性别比治理领域，公众有权通过一定的途径和程序参与一切与出生性别比治理相关的活动，包括参与并对政府行为做出评价和选择，从而使出生性别比治理活动更加可行，也更加符合公众的切身利益。公众参与的内容是丰富多样的，它既包括公民个人在杜绝“两非”( 非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的人工终止妊娠行为)问题上的自我约束，也包括对他人“两非”行为的监督和指控，还包括通过新闻媒体等舆论工具推动政府部门及时采取出生性别比治理的行为。在参与过程中，社会组织的行动是多方面的，既可以帮助政府制定出生性别比治理政策、方案和行动计划，还可以促进这些方案、政策、行动计划的实施。

另外，出生性别比治理公众参与和一般性计划生育活动中的群众参与有着较大不同。上个世纪八十年代以后，我国为推行计划生育政策发展出一套成熟的发动群众参与的动员技术，但这种群众参与和公众参与是两种截然不同的类型。群众参与所发挥的功能主要不是让群众自发而主动地参与，而是动员民作为改造与治理的对象，被纳入国家推行计划生育政策的治理过程之中，认同与支持国家对自己的控制与治理。换句话说，出生性别比治理的群众参与的目的是通过参与，参与者成为服从出生性别比治理要求的个人。而出生性别比治理中的公众参与是培育具有自主权利意识的公民，制度化地表达与维护个体的权益、主动参与到出生性别比治理过程之中。比如，围绕“生男生女一样好”的政策宣传而出现的万人签名活动，在这个活动中，群众或许只是迫于各种个人利益得失的考量(这里的利益既有经济利益，也有政治、文化和情感方面的利益)，起到一个“在场”或壮大声势的道具式作用，对于为什么要这么做并不十分清楚，最多就是知道这是“上面”安排好的，要做好，要服从而已。与此不同，出生性别比公众参与中公众权利意识和自主性都在明显增强。比如，出在理想的性别比治理公众参与中，生性别比治理公众参与的举报“两非”已经不完全是利益驱动。群众之所以这么做，既有自身内在的个体利益需求，更要有个人的价值认同，是一种自发和自主的行动。

严格地说，我国的出生性别比治理问题是随着日益严峻的出生性别比形势在各种媒体报道中被不断拉到“前台”。在持续多年“两会”相关提案的督促刺激下，在党和国家领导人各种场合讲话的明确要求下，由各级政府主导的出生性别比治理策略才得以形成。从这一点来看，这也使我国的性别比治理从一开始就具有很强的党政命令的色彩。不过，在一些地方的性别比治理实践中，也开始有了公众参与的影子。比如一些地方在修改“村规民约”的时候以规定或条款的形式就女性利益的保护进行了规定。虽然形式依然是文本性的规定或条款，但是很多规定或条款落实的效果还是很不错的。从这个意义上讲，这种探索已经开始关注出生性别比治理公众参与。[7]

二、我国出生性别比治理公众参与的现状

正如上面所指出的那样，在目前的性别比治理机制中，政府是性别比治理的唯一责任主体，政府始终是各种治理手段和治理措施的操作者和当事人，而与性别比治理的状况直接相关的社会公众，大多被看作性别比治理的客体或者对象，其主动性和积极性被忽视了。

(一)公众参与意识淡薄。尽管经过多年的持续不断的社会性别平等和打击“两非”的宣传教育，但公众参与性别比治理的社会责任感、自觉意识、主动意识都还比较淡薄。首先，群众缺乏主动参与意识。按照中国的传统思维策略，谁掌握着治理的资源，谁就拥有了治理的责任和权力。这种误解让一些人把治理仅仅当作一种权力和责任的象征。不仅如此，这种误解还让社会大众主观上接受了自己的从属地位，并逐步丧失了参与性别比治理的主动性。其次，事不关己的心理作祟。认为生养孩子主要由个别家庭抚养，衣食住行都由自家内部解决。所以包括生男生女的选择都是家庭私事可以自主自决，而政府和社会不应该过多的干预。因此，即使他们发现有人在搞“两非”活动，但只要没有直接侵害到自己的利益，就不会主动去抵制。三是客观形势使然。由于我国“两非”现象滋生蔓延的条件依然存在，易发高发的势头没有得到有效遏制。一些群众未认识到“两非”现象不可能一下子就能够彻底铲除，因而一味埋怨政府出生性别比治理不力。在这些偏激心理的支配下，他们对政府的出生性别比治理工作采取冷眼旁观态度，根本不支持配合。

(二)公众参与途径模糊。2008年，中共中央国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》提出要建立一种性别比治理中的“政府牵头，部门协同，全社会共同参与”工作格局，但对公众参与性别比治理的制度、程序、方式及渠道并未做出具体的可操作性的规定。如原国家人口和计生委发布的《关爱女孩活动倡议书》中虽然规定，综合治理出生性别比升高当有公众的参与，但对应通过什么样的途径推动公众进行参与未加以规定；规定有关单位、专家和公众可以以适当方式参与综合治理出生性别比升高，其中“适当方式”也没有明确的规定。另外，在现实生活中出生性别比治理往往采取运动化的方式推进，许多参与活动都是根据上级统一部署安排进行，公众只是以被政治动员者的身份参与相关活动中。时间长了，即使有一些公众参与的做法也多流于形式。

(三)公众参与空间狭小。我国出生性别比治理的相关非政府组织，属于体制内部的有计生协、青年团、妇联、工会等。属于体制外部的有各种学会、协会、大众传播媒体等。本来这些非政府组织在性别比治理过程中可以起到表达、协调、综合公众意愿，以及组织、动员公众参与出生性别比治理活动的作用。但是实际情况却是这些组织的宣传、教育、联谊的功能远大于维权、组织、参与的职能，许多社团甚至长年没有活动，处于虚设状态。[8]比如，像全国妇女联合会这样的非政府组织在针对降低出生性别比和改善女孩生存环境的 56 个法律和政策中仅仅参与了立法和政策制定的部分工作，民间团体在性别失衡治理的政策制定过程参与程度更低，平均只达到7%，无法体现妇女话语权。同时，迄今为止性别失衡主要的治理活动都是由国家人口和计划生育委员会为主实施，代表妇女利益的非政府部门( 妇联组织和妇女儿童工作委员会) 在政策执行中的参与程度只达到 10%。[9]此外，在出生性别比治理的过程中，广大志愿者缺乏统一组织协调，造成志愿者参与人数众多而有效志愿行为的稀缺，且志愿者力量分布不平衡(主要局限于高校大学生)。

(四)公众参与技术滞后。目前，公众参与出生性别比治理基本上局限在举报“两非”案件方面。尽管举报“两非”案件是最为普遍、常用的，且行之有效的方法，但它作用有限，主要用来收集信息，还不是一种很深层的参与手段。这一方法被政绩考核的需要无限放大之后，成为一些地方发动的“群众斗群众”的代名词，最终将失去公众的信任。在国外公众参与有很多生动、引人的、有效的方式和技术，如焦点小组、公众论坛、公共调查、公共辩论等。在我国根本不为人所知。另外，由于出生性别比的任务考核无法在村居中进行，因此一些基层干部(主要是村级干部)对出生性别比治理公众参与没有表现出应有的责任心。最终导致出现“热在县上，忙在乡上，凉在村上”的恶性循环。

总而言之，无论是打击“两非”、“关爱女孩”，还是出生实名登记或者目标考核，其行为主体仍然是政府，是政府通过其垂直式行政网络推动出生性别比治理工作，社会公众主要是作为工作对象参与其中。虽然，这些行政约束下的出生性别比治理在个别地区，在一段时期内，会取得一定程度上的成功。但是，这种治理策略特别强调政府的控制能力和资源配置能力，具有矛盾大、代价高、难持续的特点，治理效果往往是不稳定的。[10]

三、改善出生性别比治理公众参与的政策建议

如果能促进出生性别比公众参与，不仅将大大减少政府治理出生性别比偏高过程中的阻碍和成本，有力推动各项政策和措施的执行；更重要的是在一定程度上促进人口领域公民社会的发育，丰富政府在包括性别比在内的人口治理问题上的策略选择。而公众参与热情能否与政府部门形成良好沟通和互动？来自政府的“自上而下”的力量和来自公众的“自下而上”的力量能否形成合力?这是促进性别比治理公众参与的关键。

(一)促进公众对出生性别比治理状况的知情。以往各地出生性别比治理活动中，经常会看到公众一些常见的反应，如“不清楚出生性别比是怎么一回事”、“看了感觉与自己无关”。为此，必须促进公众的知情。要通过一些生命伦理的教育，要让公众逐步树立尊重生命的意识，要让公众明白胎儿(无论男胎还是女胎)都是一条生命，为生男孩而进行的胎儿性别鉴定和人工终止妊娠行为无异于一种犯罪。另一方面妇女的身心健康权遭到践踏，很多妇女一而再，再而三地进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为，严重影响了他们的身心健康。要利用国家和社会的力量，对公众进行生殖健康的宣传教育，使性别选择严重伤害妇女身心健康和选择性流产有罪的概念深入到公众的日常生活中。当公众逐渐把杜绝“两非”当作是自己的一种义务、一种习惯时，出生性别比治理就会由被动变为主动。

(二)出生性别比治理工作重心下移，拓展参与途径。首先，充分调动和发挥了村干部和广大计划生育协会成员的主动性与积极性，将综合治理出生人口性别比偏高问题与村一级计划生育服务和管理密切结合。尤其是在发现早孕、孕情管理和随访服务方面，有效提高早孕的发现率，减少胎儿性别鉴定和选择性别生育行为的发生。同时，逐渐明确了基层计生干部的任务和职责，调动了基层干部综合治理出生性别比的责任心。此外，由于我国群众目前的公众参与意识不足的问题，要把公众广泛组织起来进行出生性别比治理，就必须按照公众的自愿和需要，并在公众当中培育和发展各种形式的民间组织，比如，各种村庄范围内红白事理事会。

(三)畅通“两非”案件举报信息通路,降低公众参与成本。公众在进行公众参与的时候，会估量他的付出有多大，如果参与的成本远远大于所得，而且参与的成效并不显著，就会抑制他的参与热情，影响他实际参与的动力。为此，要采取切实有效措施，减少和降低参与成本。一要做好保密工作，保证群众不因参与举报“两非”案件而使其工作、家庭及生命财产安全受到威胁。对举报人及通过其他方式参与性别比治理的人，要严格按照举报和查处案件的程序办事，严格防止任何组织和个人以任何形式泄露举报人、证人的有关情况。二是要统一举报机制。目前举报机构缺乏统一管理，各类举报机构处理方式不一，使公众发现“两非”线索后，不能快捷地进行举报。除公布举报电话外，还可用网上举报电子信箱、手机短信、来信来访接待等方式，让群众便于举报；此外，对一些举报处理时间长、办结率低的案件的造成原因，也要及时向社会公众公布和解释，争取他们的理解，而不要因此影响了公众举报的积极性。

(四)建立社会参与激励机制，提高参与热情。从目前出生性别比治理志愿者的来源来看，主要包括大学生、有较多闲暇的老人、企业等，而这三类志愿者在志愿动机方面存在着明显的差异，所以应针对这三类志愿者不同的需要，采取有针对性的激励措施。如学校将志愿者活动与大学生成才和就业全面挂钩，为长期从事出生性别比治理服务的学生志愿者提供学分；将出生性别比治理志愿活动和就业推荐工作相联系等，以激发他们的参与热情。对于老年志愿者，可以根据老年志愿者的服务时间、服务效果，分别授予其不同星级的志愿者称号，让老年人产生一种成就感。在出生性别比治理中，企业社会责任也是应该开发的一支重要力量。其发挥作用的途径主要包括：为女性提供工作机会；支持社会性别平等为主题的各类非政府组织发起的活动。政府可以通过减免税或者提供额外企业发展贷款的方式，激励企业更多参与。

[1]陈友华.出生性别比偏高的原因、后果及治理对策研究[J].石家庄学院学报,2007，(5).

[2]陈力勇等.农村综合治理出生性别比工作思考[J].人口研究 ,2010，(6).

[3]刘中一.从政府“独角戏”到社会“总动员”:“十二五”时期治理出生性别比升高的路径与策略[J].理论导刊,2012，(3).

[4]王彩梅.论我国公众参与机制的建设[J].理论界,2006，(4).

[5]戴激涛.公众参与:作为美德和制度的存在——探寻地方立法的和谐之道[J].时代法学, 2005，(6).

[6]刘中一.韩国女性公民社会组织参与出生性别比治理的经验启示[J].中华女子学院学报，2013，(1).

[7]李慧英,杜芳琴,梁军.将性别平等纳入村规民约之中——怎样修订村规民约?[J].山西师大学报(社会科学版) , 2010，(3).

[8]洪瑛.关于我国公民政治参与效能的思考[J].学术探索,2003，(3).

[9]杨雪燕,李树茁.出生性别比偏高治理中的公共政策失效原因分析[J].公共管理学报,2008，(4).

[10]宗占红等.海南省出生实名登记信息管理系统应用效果研究[J].南京人口管理干部学院学报,2011，(2).

(责任编辑：育 东)

“十二五”国家科技支撑计划项目“人口与发展数学模型与综合决策支持系统”(编号：2012BAI40B01)。

2015-03-27

刘中一(1970—)，男，河北黄骅人，中国人口与发展研究中心研究员，主要研究方向为人口社会学和出生性别比治理研究。

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1672-1071(2015)03-0077-05