流动人口犯罪防控八大关键词论要

刘可道

内容摘要：预防流动人口犯罪的核心理念是加强对流动人口的服务与管理，促进流动人口的权益保障与社会融入。具体措施是做好流动人口流出地与流入地的相互配合工作，做好流动人口劳动就业与社会保障工作，解决流动人口的居住与户籍问题，加强流动人口立法保障，对流动人口犯罪进行综合治理。

关键词：流动人口犯罪；防控；服务管理；权益保障；社会融入

我国的流动人口，2000年，1.44亿人，占全国总人口的11.15% ，2013年为2.345亿人，占全国大陆总人口的18%。

经济发展促进了城市化率的增长，也促使流动人口的快速增长。流动人口对流入地的城市建设和社会发展都有很大贡献。然而，流动人口也是犯罪率高发群体，流动人口犯罪是伴随着城市化进程而产生的一种常见的犯罪类型，其对经济和社会的负面效应不容小觑。“据有关方面统计，在我国主要城市中流动人口已经达到了相当高的比例。如流动人口犯罪占上海全部犯罪的50%以上，在广州高达80%，而在深圳竟高达97%。” 如此惊人的犯罪问题应当引起社会各界的深入思考，需要有关部门采取切实有效的应对措施。

我国相关实务界与学术界对流动人口犯罪的关注与研究始于20世纪80年代后期。深圳、珠海等经济特区，广州、上海等沿海开放城市，以及首都北京等大城市，由于是外来流动人口最初的集中地区，也是流动人口犯罪多发地域，所以这些地方的流动人口犯罪问题最先进入人们的视线，一些学者们对流动人口犯罪现象、成因、防治措施都进行了探讨。

每当我们讨论犯罪对策时，往往要提到德国著名刑法学家李斯特的一句名言，即“最好的社会政策就是最好的刑事政策”。该著名论断也适用于如何采取流动人口犯罪对策问题。预防流动人口犯罪的核心理念是加强对流动人口的服务与管理，促进流动人口的权益保障与社会融入。具体措施而言，主要是做好流动人口流出地与流入地的相互配合工作，做好流动人口劳动就业与社会保障工作，解决流动人口的居住与户籍问题，加强流动人口立法保障，对流动人口犯罪进行综合治理。

一、“出口” 与“入口”

一方面，农村由于现代科技的普遍应用，农业发展对人力的依赖越来越小，农村存在大量的富余劳动力需要消化。另一方面，大中城市经济发达，有大量人力资源的需求，就业机会多，生活便利。这两方面相结合，自然而言地产生了人口的流动。对于人口流动现象，宜“疏”不宜“堵”。巨流涌入有风险，分流疏导两相宜。

水往低处流，人往高处走。从流向上来看，流动人口多是由农村流向城市，由中西部内陆欠发达地区流向东部沿海发达地区。对于流动人口犯罪问题，我们平时更多关注的是流入地，而往往忽略了流出地。实际上，要想全方位预防流动人口犯罪，也应当着眼于流出地的一些问题，从源头上减少流动人口犯罪的风险因素。

人口流出地大部分来自农村。如果流出的人口数量过多，势必对城市的接纳能力造成巨大压力。所以，应当促进农村劳动力就地就近转移就业和增收，避免农村劳动力盲目涌入城市。人口流出与流入要合理有序，而不是盲目无序流动。

一是，积极稳妥推动城镇化健康发展。城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。 二是，引导相关产业向中西部转移。要在产业政策上鼓励大中城市、沿海发达地区的劳动密集型产业和资源加工型企业向中西部地区转移。中西部地区要在有利于节约资源和保护环境的前提下，主动承接产业转移，为当地农村劳动力转移就业创造良好环境。 三是，大力发展乡镇企业，加快小城镇建设的步伐，努力减缓农村人口压力，促进农村剩余劳动力就地就近转移。

并且，要加强人口流出地与流入地的工作对接，建立双向工作协调机制。对于人口流出较多的地区政府有关部门，应当与流入地政府有关部门进行有效沟通和交流，建立人力资源供需信息共享平台，方便人口有针对性地合理流动。“在操作上，广东省已率先同人口流出地各省建立了劳务协作、减少盲流、优化人口流动等积极措施，努力变无序流动为有序流动。” 进城务工人员多为投亲靠友，通过熟人关系联系工作。他们如果在当地就能在政府部门发布的用工信息平台找到自己所需的工作，便增加了就业渠道。人口流入地也能通过用工信息平台找到企业所需的员工。用工信息平台，不但提供了就业机会，也会对求职登记人员的个人详细信息进行记录。这些个人信息中，一旦有人进行了违法犯罪，则可以帮助警方尽快查办。

二、“立法”与“综治”

（一）建立健全流动人口管理服务立法

2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：要“加强流动人口服务和管理，促进流动人口同当地居民和睦相处”。将流动人口服务理念提高到和管理理念并重的高度，在党的纲领性文件中还是首次。解决流动人口问题，应当转变思路，改变往日那种单一管理、重管理轻视服务、重义务轻权利的工作态度，要服务和管理并重，寓管理于服务之中，借助服务手段大力促进管理的完善规范。实现流动人口由控制型管理向服务型管理转变。工作思路的转变不只是停留在口头上，应当落实到工作中。要想真正实现加强流动人口服务和管理的科学理念，立法需要跟进。

流动人口是我国经济社会发展中最为突出的社会现象之一。流动人口在促进经济发展、社会进步的同时，其引发的犯罪问题引起全国两会代表、委员的热切关注。全国政协委员、北京市人民检察院副检察长甄贞建议，应由国务院牵头制定全国统一的流动人口管理法规。 流动人口服务管理工作应当法制化、制度化，建立健全流动人口服务管理的长效机制。流动人口服务管理立法，应当遵循公平对待、优化服务、保障权益、合理引导、完善管理原则。

目前上海、浙江等省市颁布了有关流动人口服务管理的地方政府规章或地方性法规。地方立法先行，已经积累了一定经验，这对流动人口统一立法创造了有利条件。制定行政法规《流动人口服务管理条例》是大势所趋。

（二）加强社会治安综合管理，对无职业的流动人口进行重点管控

从专门机关预防角度讲，公安机关无疑是犯罪防控的主体。但仅仅依靠公安机关难以达到预期效果，需要联合其他有关职能部门，并坚持“专群结合、依靠群众”的方针，对流动人口犯罪进行综合治理。针对流动人口犯罪较为集中的侵财犯罪、团伙犯罪、黑社会犯罪等依法给予常态化打击，遏制犯罪蔓延态势。根据流动人口犯罪的特点，加强夜间巡逻、盘查，主动出击预防和打击现行犯罪，实行社会治安动态管理，严密社会面的控制。在居民区和公共场所多建立治安岗亭，治安人员定时对辖区进行巡逻，当群众遇到危险时能够及时得到治安人员的救助。此外，还要积极依靠群众性基层组织，依托重点社区建立居民治安自治组织的配合和举报，提早发现犯罪迹象，铲除犯罪土壤，增强社区自身治安防范能力，巩固发展社会自治综合治理长效机制。

一般来说，外来人员进城多为务工经商，有相对固定的住所和较为稳定的工作，对他们进行的是常规服务管理。而无职业、无合法收入来源、常变换住处的流动人口往往成为管理真空状态的“游动人员”，属于工作难点。 这些人员常常伴有前科劣迹或经济收入反常等问题，是违法犯罪的高危人群，要强化管理。尤其对曾因故意违法犯罪被判处刑罚或被劳教、少管，并有现实危害嫌疑的外来人员，要列为重点管控对象。对该类人群的管理，一方面利用流动人口聚居区的准户籍制度，强化证件管理的功能，以身份证、暂住证或居住证等证件使流动人口管理规范化。另一方面，通过走访周围群众等方法，及时掌握易犯罪外来人口的活动情况。要通过加强外来人口情报信息网络建设，建立犯罪预警机制，为打击犯罪提供有力支持。

三、“就业”与“社保”

人口流动的主要目的无外乎增加收入和解决就业问题，附带解决子女教育问题等。流动人口就业方式主要是务工与经商。其中，农民工进城务工，多从事制造业、建筑、餐饮、住宿行业，提供人力资源服务。也有一部分流动人口具备经营头脑，从事经商活动。

在劳动就业方面，除了做好流动人口就业指导、技能培训、职业介绍和劳动维权等服务外，有关部门还要加大劳动监察力度，严肃查处各类侵权案件，依法打击涉及流动人口的违法犯罪行为，切实维护流动人口的合法权益。流动人员合法权益被侵害多体现在劳动权益和人身权利方面，主要表现在劳资纠纷引发的违法犯罪事件。一是讨薪未果而采取非法手段解决问题，犯罪类型主要是非法拘禁和盗窃老板财物。二是因拖欠工资而间接引发的违法犯罪。有的流动人员因长期拿不到报酬，导致其使用非法手段获取钱财。这些犯罪在临近节假日以及家人生病、家庭变故等特殊情况下极易发生。这就要求有关部门为流动人员积极创造就业机会，规范雇主行为，切实维护流动人员的合法权益。有关部门要对雇佣流动人员的单位进行严格管理，加强劳动监察力度，杜绝拖欠、克扣外来人员工资现象，对超时工作、克扣工资等现象要严肃处理。

流动人员的社会保障体现在多个方面。主要是，在子女教育方面，除了使流动人口子女在义务教育期间能够在其居住地与户籍人口子女享受同等义务教育的权利外，还应给予流动人口子女在高中教育阶段能够在其居住地与户籍人口子女享受同等高考的权利；在医疗卫生方面，加强流动人口基本公共卫生服务均等化，逐步实现流动人口享受与户籍人口同等的健康教育、儿童保健、孕产妇保健等基本公共卫生服务。

四、“居住”与“户籍”

安居方能乐业。如果外来进城务工人员，居无定所，颠沛流离，则难免沾染上违法犯罪的恶习。对于长期进城务工经商，尤其是举家进城人员，居住是要首先解决的问题。目前，全国大中城市的房价都普遍飞涨，不要说这些人难以买得起，就是租房也都要选择远离市中心的郊区或城乡结合部。所以，在住房保障服务方面，有关部门应当大力推进蓝领公寓、白领公寓建设，提高集宿率，并将外来人员纳入政府基本住房保障规划范围，促进流动人口更加和谐地融入居住地的生产生活。从管理角度讲，应当建立房屋租赁、旅馆登记等为主的实现“以房管人”为目标的住房管理信息系统。不论是合理的人口流动，还是别有用心的“流窜作案”，必然会有落脚居住之地，实践已充分证明“以房管人”是行之有效的人口流动管理途径与方法。

流动的是人口，不变的服务。努力落实均等化服务和同城化待遇，能够增强流动人口的归属感和自豪感。遵循一个人在城市生活时间越长，履行义务越多，对城市经济社会发展的贡献越大，就应当享受越多的城市福利和公共服务的基本思路，逐步实现流动人口基本公共服务均等化。流动人口难以融入城市社区，最大的障碍是户籍问题。“中国户籍制度的问题，是由于在户籍制度上附加了各种各样过多的行政的、经济的、福利的管理行为，人为制造了各种差异与不公。无论如何，中国的户籍制度在社会深层次意义上具有一定的等级和身份色彩，因为户籍身份属性的不同，实际上造成了社会认识和社会待遇的差别。” 对户籍的限制实质上是对公民迁徙权的限制。迁徙自由是现代文明社会公民的一项基本人权，许多国际公约和各国宪法都予以确认。1948年12月10日，联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》第13条规定，人人在各国境内有权自由迁徙和居住。

近些年来，户籍改革的呼声越来越高。2012年3月，国务院政府工作报告中提出，“积极稳妥推进户籍管理制度改革，推动实行居住证制度，为流动人口提供更好服务。”这是在国务院政府工作报告中首次针对流动人口提及户籍改革问题。今后，“户籍制度改革的基本方向应当是将户籍登陆与城市居民、流动人口的权益和福利相结合，走服务型的管理模式”。

在户籍政策方面，各地要尽快全面废除暂住证制度，大力推行居住证制度，为外来人口融入城市社区开辟更为广阔的渠道。“居住证是流动人口在居住地居住和享有居住地基本公共服务的证明。各级人民政府应当将流动人口基本公共服务纳入居住证制度，完善扩大居住证的使用功能。” 对流动人口实行居住申报登记和办理居住证制度，由户籍人口和暂住人口双轨制管理向社会实有人口服务管理模式转变。居住证制度能够赋予流动人口更多的应有权益，使其享受更多的同城待遇。

2004年开始上海市就率先对居住证制度进行立法， 随后，深圳等城市也相继立法。目前全国约一半的省份进行了相关立法。总体上，各地都规定流动人口持有居住证在居住地享某些公共服务的权益，但具体做法有一定差别。有的省份规定流动人口持有效期为三年的居住证比一年的居住证享有更多的服务。 有的省份规定“流动人口在同一居住地登记并领取《居住证》，连续居住满一定期限、有合法固定住所和稳定收入的，可以申请登记常住户口。” 也有个别地方试行居住证积分制。自2013年7月1日起上海实行居住证积分制度，成为中国首个对外来人口采用居住证积分制管理的城市。所谓居住证积分制度，是指通过设置积分指标体系，对在城市合法稳定居住和合法稳定就业的居住证持有人进行积分，将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值。积分达到标准分值的，可以享受相应的公共服务待遇，同住子女可在上海参加中考、高考。

随着我国户籍制度改革的逐步深入，外来流动人口权益保障将会更加充分，他们将会更快地融入城市社区。人口的大规模流动，是改革开放以来我国经济发展和城市化进程的强大动力。10年来，我国流动人口管理朝着措施更便民、服务更均等、管理更科学的方向不断努力，“流动中国”呈现出缤纷色彩。 致罪因素随之逐渐减少，流动人口犯罪也就会逐步减少。