高铁时代乘警勤务模式改革研究*

黄佩丽 薛俊强

铁道警察学院，河南 郑州 450053

2008年8月，中国北京至天津城际高铁开始运营，这是我国第一条设计时速超过300公里的高速铁路，同时也标志着我国铁路开始步入“高速时代”。接着，高速铁路犹如雨后春笋一般，每年以数千公里的速度向各个方向延伸，至2015年3月20日全路调图，我国已建成运营高速铁路已突破1万公里，居世界第一。相应全路开通的客运列车达2676对，动车组(包括既有线路上运行的部分“D”字头动车)列车达到1559对，占客运列车的一半以上①。至此，除昆明铁路局、青藏铁路局外其他16个铁路局均已开通动车组列车。目前，动车(也称高速列车)不仅在地域覆盖上，还是绝对数量上均在铁路客运中占主要地位，并且还会以快速增长得方式继续下去，所以，今天，我国铁路真正进入“高铁时代”。

随着高速旅客列车的趟数越来越多，按照1995年原铁道部公安局颁布实施的《旅客列车乘务民警工作规范(试行)》②中规定:旅客列车乘警组2—4人……，再考虑乘警的值乘和备勤以及火车特有的运营周期和特点，完全按照《工作规范》的规定，大概估算2676对列车需要的乘警警力在2万人以上，但是，截止2014年底，我国全路18个铁路局乘警支队在编人数不足1万。由此可见，各铁路公安处乘警队的值乘压力越来越大，乘警警力严重不足。在目前的体制之下，大多数乘警队短时间内也无法大量增加人员。列车日益增加的趟数和乘警人数基本不变之间的矛盾日益凸显。早在2007年，这一矛盾就已显现，铁道部制定实施《关于铁路第六次大面积提速调图有关动车组组织职工培训和工资分配问题的意见》(铁劳卫〔2007〕67号)中有动车组图定运行时间在5小时(含)以内不配乘警的规定③，(但是，旅客列车上的治安情况复杂，没有让这一规定真正实施太久，与2007年下半年多数回复配置1名警力)此种情况，必然要求铁路公安机关对当前的乘警勤务模式进行改革。

一、当前铁路乘警勤务模式运行模式分析

各铁路公安处乘警支队中，在治安环境较好的高速旅客列车上都不同程度的由原来的“包乘制”④向“巡乘制”⑤过渡，通过到部分铁路公安局乘警支队调研，我们发现当前乘警支队的勤务模式有了变化和调整，目前，这些警务模式的现状以及分析有如下情况。

(一)当前铁路乘警勤务运行模式的特点及现状

现在，在远途普速旅客列车上双警多警值乘常见，在短途普速旅客列车以及相对远途的动车和高速旅客列车上单警值乘占绝大多数，短途的动车和大多数高铁上都实施了“巡乘制”，这样算来，目前，实施单警值乘的占近四分之一，“巡乘制”的占近四分之一，通过“巡乘制”等勤务模式的尝试，各乘警支队警力紧张情况得到了有效缓解。以部分乘警支队为例，南京乘警支队2011年以来，在实施“巡乘制”以来，在车次数量大量增加的情况下，支队在岗警力不增反减，为了保证旅客列车的治安维护，尝试实施“巡乘制”，抽调10名警力担当了66对治安状况较好列车的巡乘任务，释放警力约90名。同样，武汉乘警支队也做过相关测算:汉丹、汉宜、武广高铁和城际铁路采用“巡乘制”共节约警力94人。⑥

从这些实际数字来看，“巡乘制”实施以来，确实节约了大量的警力，但是，存在的不足和新的矛盾也随之来了。

(二)当前铁路乘警勤务运行模式存在的不足和问题

1.铁路乘警执法保障机制薄弱，乘警执法缺乏完善的法律支撑。《刑法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》以及《铁路安全管理条例》等法律法规虽对保护民警执法权益做了规定，但普遍存在操作性不强、处罚偏轻、缺乏威慑力等问题。特别是在旅客流动性特别强的旅客列车上，我乘警开展盘查、询问、当场处罚等执法活动时，执法行为受到很大限制，直接挑战乘警执法权威。

2.包乘制旅客列车值乘人数单薄，执法活动难以有效开展。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，在进行盘问、检查等执法活动时，民警人数均不得少于2人，以致单警值乘的乘警难以在车上及时对多种问题进行处置，这和旅客列车上各种现场的流动性强、极易遭到破坏是十分矛盾的。另外，民警值乘警力少，工作任务重难以兼顾处置客车突发警情、调解旅客纠纷、刑事打防、治安整治、网上追逃等勤务工作，一旦某一警(事)情需要处置，其它工作只能放下，造成顾此失彼。尤其普速列车的乘警由于连续工作时间长，得不到应有的间休，往往出现疲态，工作显得力不从心，甚至形同虚设。三是民警单独值乘列车，一旦列车上发生重大案事件需要乘警中途下车处理时，车上值乘警力则出现空白情况。

3.“巡乘制”目前仅仅在部分动车和高铁上适用，但是问题已经显现，第一，某一运行区间如果发生案件，恰巧没有警力巡乘，那么，预接处警的责任就交给了旅客列车客运部门，就有一个矛盾出现——客运部门工作人员对于案件是否有权利进行初期的处理?另外，旅客列车安全和规律的运行是至上的，现场的流动性也是无法改变的，旅客的运行规律也只有出现法律规定的情形才能合法的去“干扰”。第二，某些案件发生，警力不在车上，下一站到站警力可能上车，但是恰巧遇到当事人到站下车，证据没有合法收集时，将无法处理，只能移交到站车站派出所处理，且当事人予以配合处理才可，等等。这些不足和问题以及矛盾是潜在的，随时可能出现的，如何改革乘警警务模式，既可以释放警力，又在操作性上和合法性上可行是本文作者关注的问题，在此提出一些拙见，与大家共勉。

二、高铁时代乘警勤务模式改革的措施

目前，我国的铁路客运已经进入了真正的高铁时代，随着目前立项、在建的高铁继续向前延伸，高速铁路已经成为我国铁路客运的主力军，相应的旅客列车上的乘警勤务也应该在客观条件所限的情况下适应这些需求，在此，简单提一些看法和建议:

(一)加大科技力量的投入

近年来，随着科学技术的发展，视频监控技术在各行各业得到广泛的应用，停车场、机场、地铁、写字楼等重要公共场所得到了视频监控的全覆盖。能够通过视频监控技术来全方位了解这些场所发生的任何事情，一旦有异常行为，视频监控系统能够准确记录这些场景并及时地向保卫人员发出警报，这样一来，既能够有效减少违法犯罪的发生，又能够大幅度减少巡逻人员投入，还为案事件的发生提供了影像证据资料。那么，如此广泛使用的视频监控技术在我国目前的旅客列车上尚且处于起步阶段，甚至是一个空白。

科技强警是提升公安战斗力的核心，也是推动我国公安工作快速发展的必然道路。旅客列车乘警的“巡乘制”改革是目前新的警务模式，当然也离不开科技的支撑，尤其是受旅客列车停靠站点多、人员流动快等特点的影响，车厢发案后不仅线索稍纵即逝，而且取证难、调查难、走访难，需要相应科学技术的投入，综合科技手段，保障“巡乘制”顺利推行，推动乘警勤务模式成功改革。

(二)继续完善“巡乘制”乘警勤务模式

改革高铁列车乘警勤务模式。为应对不断开通的高铁列车和基本固定的乘警人数之间的矛盾，我国从2011年开始，上海、广州、北京、郑州、武汉和西安局的高铁乘警大队陆续进行了勤务改革。最突出的就是前文所述的“巡乘制”改革，但是，具体操作过程总是存在这样那样的问题，针对存在的这些问题，还应该进行一些改革。

1.逐步扩大巡乘范围。从当前情况看，部分铁路局尝试“巡乘制”改革，取得了一定的效果，但根据铁路公安局(公安部十局)相应规定的两个条件，即单程运行5个小时以内的动车组和各局所属公安处管辖范围内的治安状况良好的既有车，这两个条件相对制约了旅客列车“巡乘制”的推广和改革。由此，建议各局对管内条件比较成熟的旅客列车也可以实行“巡乘制”，扩大巡乘范围，不断深化改革。

2.强化乘警队伍建设。队伍建设是所有成绩的根本，更是乘警“巡乘制”改革的重点所在。第一，优化人员配置。应及时优化巡乘民警队伍的结构，挑选技强业精的人员参与巡乘，不断充实“巡乘制”队伍的实力，真正提升“巡乘制”对旅客列车的治安控制。第二，完善教育培训。明确巡乘民警职责和应会应知的内容，及时组织阶段性培训，不断提高民警执法水平。

(三)加强铁路内部治安保卫工作

2014年12月1日起施行的《企业事业单位内部治安保卫条例》(以下简称《内保条例》)是我国第一部专门规范企业事业单位(以下简称单位)内部治安保卫工作的行政法规。《内保条例》的实施，使各级公安机关对所属辖区单位内部治安保卫工作的指导和监督提供了更有力的法制保障，同时，对于维护单位内部治安秩序和稳定，都具有十分重要的意义。

《内保条例》中所指的企业指所有依法自主经营、独立核算、自负盈亏的营利性组织。我国铁路总公司下设18个铁路局，全路治安管辖区域可以分为“站、车、线”三部分，旅客列车的治安保卫可以认为是铁路企业内部的治安保卫，可以参照本条例的有关规定执行。

这一规定，完全可以参考地方派出所所属辖区企事业单位的内部保卫，列车安全防范工作的开展，主要架构在列车安全防范体系的基础上，可以尝试在试点的列车上，不再有固定包乘民警，建立由列车长组织领导、全体列车工作人员积极参与、广大旅客支持配合，以全列车为面，以各车厢为点，互为联动、联防、联控，维护旅客列车治安秩序，严防违法犯罪活动，制止扰乱秩序行为，调解旅客矛盾纠纷，发动旅客群防群治，确保旅客列车安全运输，确保旅客人身财产安全的治安防控体系。使旅客列车作为一个单位内部部门，参照其他企事业单位，让其内部保卫人员负担其内部治安保卫工作，铁路民警一般情况下，在每个车站值守，一旦接到列车报警，就近上车处理，若为紧急情况，满足紧急停车条件的，也可紧急停车处理。具体一些，旅客列车内部做到以下几点:

1.明确各个岗位职责。就目前旅客列车上工作人员的组成可参考如下工作程序:列车长是列车安全防控工作的主要负责人，负责组织、督促、检查、考评列车乘务人员履行治安防控职责。列车员(含安全员、行李员)、车辆乘务员、列车播音员、其它工作人员(含广播员、稽核员、餐车工作人员、小商品销售人员等)等各司其职，配合列车员防止和控制事态的扩大，主动协助列车长妥善处理各类治安问题。

2.完善治安防控体系的程序。实施旅客列车治安防控工作必须纳入车班“治安联防”会议的重要内容，若按照此法，“治安联防”(不包括乘警，但包括旅客列车上的专兼职安全员)对本次出乘实施治安防控体系进行布置并提出具体要求与此同时，要加强治安防范宣传。

3.改革列车上案件的受理和处置方式。旅客列车上不再有固定警力，但是铁路警察可以不定时、不定车次上车指导监督工作，这些完全可以参考地方派出所的社区民警制度。车上有民警时，由添乘民警按照乘警工作职责进行受理和处置。列车上无民警时，遇有旅客向列车员报警的、或列车员发现刑事、治安案件发生的，列车员在稳定旅客情绪的同时，应迅速向列车长报告，列车长接报后应迅即赶到现场，控制事态、稳妥处置，对案件的发生做初步的了解，并及时向乘警支队或前方派出所通报;车辆乘务员和其他列车工作人员发现问题的，应先告知本车厢列车员，由列车员向列车长报告，再由列车长向乘警支队或前方派出所通报;乘警支队、沿线中途停靠站派出所在接到列车长关于车上发生刑事、治安案件的情况通报后，要立即组织警力到站台接应处理。沿线各停靠站派出所在受理列车上发生的刑事、治安案件时，要视案件发生的具体情况而采取相应的措施，遇有旅客扭送犯罪嫌疑人的，要立即将犯罪嫌疑人带回所部看押，并组织警力上车开展调查取证工作;遇有报案旅客不肯中途下车协助调查的，也要派员上车做好调查访问工作。

除此之外，沿线各停靠站派出所要牢固树立以站保车的意识，在加强站场治安整治和清理的同时，严格落实民警接送车制度，严禁发生漏接、不接及推委现象。乘警支队民警可参考地方派出所的“社区民警”负责旅客列车治安保卫工作的指导和监督。公安处业务科室要加强对乘警支队的业务指导，根据各自的职能及实际工作需要，对试点列车的治安管理、安全防范、刑事控制等工作提出合理化建议，并严格落实日常的检查、督促和考评。

［注 释］

①数据来自＜历年来全国铁路旅客列车开行对数表＞.

②1995年＜旅客列车乘务民警工作规范(试行)＞经过几次修改，以下简称＜工作规范＞.

③2007年4月动车组和谐号开通.

④“包乘制”是指由固定警力从出乘一直到返程、退乘负责固定的某一趟旅客列车的治安保卫工作.

⑤“巡乘制”是指不再固定警力具体负责某一趟旅客列车，而是由警力负责在某个运行区间运行的数趟甚至数十趟旅客列车的治安保卫工作，乘警随机上车.

⑥数据均来自2014年7月份到该支队调研所得.