新型城镇化与乡镇行政管理体制改革

殷存毅 杨 勇

在我国既有的财政体制下，乡镇一级财政长期处于“吃饭财政”或“要饭财政”状态。然而，乡镇政府承担着繁重的经济发展和社会管理的职能，由于财政能力的窘迫，长期疏于公共品及服务的提供，致使城乡差距不断扩大。新型城镇化的价值理念是以人为本，强调城乡基本公共品的均等化以及资源节约、环境友好，这对乡镇政府提出了转变职能和加大公共服务投入的要求。政府职能及财政能力与行政管理体制的制度安排密切相关，而行政管理体制的重要内涵是不同层级政府间的权责分配问题。传统的“奥茨分权定理”认为，地方公共品及服务提供的有效性仰仗于权力的下放，而中国的实践出现了“强镇扩权”和“乡财县管”等不同取向的改革试验。基于中国国情，为了践行新型城镇化的价值理念及基本任务，权力下放是否能够使乡镇政府更好地转变职能以及更有效地提供公共品及服务？这就是本文研究的核心问题。为此，本文基于对乡镇行政管理体制及政府职能演变的梳理，以及对我国东、中、西部地区的一些乡镇的实地调研，针对新型城镇化要求的特点，分析既有乡镇行政管理体制所面临的问题或挑战，进而从理论和实践两个方面回答本文提出的研究问题。

一、乡镇行政管理体制的状况及问题

在1979年改革开放之前，我国基层实行的是人民公社的政社合一管理体制。1983年，中共中央发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在基层取消人民公社，建立乡镇政府。……