“十三五”时期我国区域发展：更多元、更均衡

刘云中

近年来，我国区域协调发展的理念明显有了很大的进展。当前，我国国民经济第十三个五年规划正处在编制阶段，在新的发展时期，我国经济发展将呈现出一些新的特征，区域经济将更为多元化、更加均衡。

一、“十三五”时期我国区域发展面临的问题和任务

“十三五”时期，我国区域发展面临艰巨的问题和任务，其中有些是老问题，也有些是碰到的新现象。

第一是持续缩小区域差距。近年来，我国的区域发展相对差距有所缩小，但绝对差距仍然在扩大，2005年之后，随着东部地区工业化接近完成和区域总体发展战略的作用逐步显现，区域差距开始不断下降，反映区域差距的对数标准差由2005年的0.256逐步下降到2012年的0.219。从绝对水平看，区域差距却一直在扩大，1978年省际人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年，这一差距已经扩大到75484元。即便扣除价格的影响，这一差距也已经达到26565元。地区之间发展质量和基本公共服务方面的差距也相当明显，如根据《中国人类发展指数（2013）》中公布的各省人类发展指标，2010年人类发展指数最高的省份是北京，达到0.821；最低的省份是西藏，只有0.569，比前者低了30%。

第二是调整超越了资源环境承载能力的人口和经济活动。我国区域人口和经济的集聚程度与其资源环境的承载能力不匹配的现象却屡见不鲜。水资源过度开采和空气严重污染是这种不匹配的突出反映。海河流域的水资源利用率已经超过100%，中国50个最大的城市均因过度开采地下水而出现地面沉降现象。在人口规模排前500位之内的城市中，只有不到1%达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准。

第三是化解区域产业结构趋同和产能过剩的问题。我国区域之间的产业同构凸显，同质化竞争和产能过剩问题加重，反映区域产业同构程度的结构相似系数自2003年以后开始较快上升，由2003年的0.809上升至2010年0.829。2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平，严重影响了资源的空间配置效率。

第四是优化城市结构，发挥城镇化的聚集效应。总体上讲，我国城市规模结构与国际平均模式大体相同，但细分起来，我国城市规模结构亦存在不足之处。500万人以上超大城市人口所占比重，中美比较接近；100万—500万人大城市人口所占比重，中国比美国低10个百分点；100万人以下城市人口所占比重，中国明显高于美国。实证研究表明，100万人以下的城市效率要明显低于100万—500万人的城市，其增量投资产出比（ICOR）要高10%—30%。城市群内部各城市之间的连接性（包括物理的联系和经济的联系）不够强，分工不够合理，提高城市群的集聚效率和集群效应的空间大，亟须加强城市间的联结性和分工合作关系。

第五是完善中央地方关系，建立更有凝聚力的区域格局。随着国家发展阶段的转化以及区域发展路径的多元化，中央与地方之间、各区域之间的关系更加复制，影响区域协调发展的深层次问题将会凸显，迫切需要建立中央与地方之间关系的调整机制。这一属于政治学（Political Science）范畴的问题实际上却是影响区域协调发展的一个基本条件。由于中央与地方之间财权和事权划分对于地方政府的行为有很大的影响，当前地方政府的竞争行为以及由此产生的诸多问题都与中央与地方之间关系的进一步调整密切相关。

二、“十三五”期间促进区域协调发展的基本思路

适应区域发展的大趋势，实现区域协调发展的目标，在“十三五”期间必须进一步转换促进区域协调的思路，以促进人口的流动和基本公共服务的均等化为突破口，在提高劳动要素配置效率、促进区域经济增长和环境改善的同时，实现区际公平。

更灵活的市场。充分发挥市场在配置资源过程中的决定性作用，合理引导要素流动，优化生产要素在整个国土空间上的配置。灵活的市场就是交易成本更低的市场，通过努力减少阻碍市场运行的一切不合理因素，构建全国统一市场，促进产品和要素按市场信号的指引在地区间自由顺畅流动，让各类企业成为平等的市场主体，自主地做出投资决策和选择生产区位。

更完善的政府。更好地发挥政府的作用，积极发挥政府在培育经济增长极，扶持问题区域，保障区域公平，保护环境等方面的作用。在维护和保持各地积极性的同时，对现行区域竞争模式加以规范和引导，将偏重于效率的区域战略调整到兼顾“效率”、“公平”和“环境”的区域协调发展战略上来。对于出于政治和国防安全考虑的重大基础设施和生产力布局，政府应拥有充分的决定权和实施手段。

更能动的微观主体。减少阻碍施加于企业、劳动者和居民身上的不合理束缚，调动一切微观主体的主动性，激发一切微观主体的创造性，增强微观主体能力，创造公平、透明、灵活的社会制度环境，鼓励微观主体积极探索创新，加快投资主体和投资方式的多元化。

更均衡的布局。国土宏观布局要向适度均衡的方向发展，鼓励各地方因地制宜地促进发展，要依托各地发展优势，做好统筹协调，促进形成各具特色、互补互助的地区产业结构和经济结构，以最大限度地发挥分工合作效应。与此同时，国家的区域发展政策、重大基础设施和重大产业投资项目要向中西部地区倾斜，加大沿边内陆开放，形成均衡的国土空间。

更严格的环保。人口和经济活动要严格按照各地区资源、环境、生态的承载能力进行安排。大幅提高生产过程中各项排放标准和排污收费标准，更严格地执行总量控制，坚决消除污染排放和能源消耗超标的现象。

三、“十三五”时期要进一步树立多元和均衡的区域发展导向

近年来，我国区域协调发展的理念有一系列的进展，首先体现为区域协调发展基本内涵的全面性，包括效率、公平和可持续性等三个要素。效率，主要是指资源和要素在空间上实现优化配置；公平，主要是指各地居民享有大体相同的生活和基本公共服务水平；可持续性，主要是指各地人类和经济活动在其资源环境承载力允许的范围内，生态环境不因区域经济发展而遭受破坏而始终处于良好状态。提高效率，推进公平和保护生态环境的可持续性既相互依存，又相互制约。促进区域协调发展，必须在提高效率，推进公平和保护生态环境可持续性之间寻找平衡点。其次是区域协调发展的内生性。我国关于区域发展的新理念吸取了现代经济增长理论的成果，强调一个区域的发展不仅是某个外在的，旨在提高生产率的冲击的结果，而且是内在的经济主体（个人、企业和政府政策）选择行为的结果，因此在促进区域协调发展过程中也就比较重视发挥中央和地方两方面积极性，同时也比较重视对贫困地区、经济欠发达地区人力资本的培育和积累。

在“十三五”时期，区域发展路径将更为多样化。随着收入和财富的上升，人的需求将出现变化，不仅需要继续积累财富，也增加对闲暇的需要，更需要好的生态环境。在以前发展阶段中，需求量较小，看上去不重要的产品和服务，其需求会变大，产品和服务的品种更加多样化，从而要求产品和服务的提供也呈现相应的变化，这也就要求区域发展的路径可能会更加的多样化，不同类型的区域和城镇就都有发展机会。发展路径的多元化首先会改变发展的导向，不同的区域会有不同的发展导向，长期诟病的GDP导向面临内在压力而发生改变；其次，不同区域在促进地区发展的过程中，所采用的措施也会有不同，将难以复制原有的“增加投资—建设基础设施—发展制造业—扩大出口”的模式，因为服务业的发展和出口占比的下降都会冲击这个模式。

“十三五”时期我国区域的人口流动和经济活动将更为均衡。改革开放以来，随着全国统一市场的建设，商品和要素流动性增强，人口跨省域的大规模流动是促进我国经济发展的重要因素之一。然而在新的发展阶段，这种人口流动的规模和方式是否会持续则是在“十三五”及其后一段时间需要思考的话题。结合我国经济转向内需拉动以及内地沿边地区的开发开放，未来人口跨省流动的增长将趋缓，省域范围内流动和就业将增强。因此，转型的过程将要求区域发展的导向在空间上更为均衡。

在区域经济发展更为均衡的条件下，省域内的本地城镇化将是推动区域发展的重要动力。区域经济学的基本原理说明，要素和经济活动的集聚才会有更高的经济效率，因此经济活动和人口仍然要有更高的集聚程度，省域内的中心城市将是“十三五”时期的经济和人口集聚的重点方向。

随着发展阶段的转换，“十三五”时期我国区域协调发展将会进一步要求缩小地区差距、促进社会和谐稳定；进一步要求优化资源在区域空间上的配置状况，提升我国经济整体效率和竞争力；进一步要求促进生产力布局与资源环境承载力相适应，加大环境生态保护的力度。我国区域发展的理念将会趋向多元化和均衡化。多元化指区域发展的目标和路径都将趋于多样化，既不会有单一的发展目标，也不会有统一的发展路径和措施，更加强调区域的特性和因地制宜的措施。均衡化强调国土空间的均衡发展，人口和经济活动在国土空间范围内的相对均衡分布，缩小地区之间在经济社会和公共服务方面的差距。