经济发达地区社区集体经济转型改革研究——以深圳市龙岗区为例

杨刚勇 杨友国

社区股份合作公司是深圳推进原农村社区创新发展的制度性安排，是社区集体经济创新发展的重要组织形式。20世纪90年代以来，深圳市龙岗区原农村集体经济逐步完成了“股份化”改制进程，普遍成立了“社区股份合作公司”。经过20多年的发展，社区集体经济（股份合作公司）外部基础和发展条件发生了重大改变，生产力发展条件已累积出现许多新的问题和隐忧，尤其是可持续发展方面的挑战比较严峻。因此，社区集体经济转型改革已势在必行。

截至2012年底，深圳市龙岗区现有社区股份合作公司130家，其中社区（原行政村）一级的股份合作公司51家，居民小组一级（原自然村）的79家。总注册金额36.8亿元，总股本70.2亿元。其中，集体股金额30.2亿元，占比43.02%；个人股金额40亿元，占比56.98%。2012年，全区股份合作公司年度总收入35.04亿元；年度支出总额36.18亿元。股东集体分配总额10.2亿元，其中，个人股实际分配总额3.3亿元，由利润转为工资或生活补助总额6.9亿元。股东人均集体分配15844元/人。

一、社区集体经济发展的主要问题

（一）资产运营效率低下

资产收益率严重偏低。2012年，龙岗区社区股份合作公司资产总额262.66亿元，年度净利润为9.06亿元，资产收益率只有3.4%，如果考虑到社区集体经济掌握的庞大土地资源，尚未以市场价格计入资产总额，社区集体经济实际资产估值在1000亿元以上，以此估算资产计算，资产收益率不足1%。

资产闲置浪费严重。目前，龙岗各社区股份合作公司普遍存在厂房、宿舍等出租物业空置现象。各社区股份合作公司还占有大量未开发利用的集体建设用地，总数达315万平方米的土地尚处于闲置状态。

负债水平上升较快。2012年，全区130家社区股份合作公司中，出现资产负增长的就有48家，占比近37%。这表明各社区股份公司总体经营状况不容乐观。

（二）可持续发展后劲不足

产业单一，以“两租经济”为主。龙岗区社区股份合作公司以出租土地和厂房为主，租金收入占比高达75%。加上与之相关的管理费、工缴费收入，“两租经济”带来的收入占全区股份合作公司年度收入的比重接近85%。甚至多个社区股份合作公司的租金收入占比高达100%。

缺乏专业人才。经营班子成员以原居民中的“能人”为主，除极少数接受过大学教育的青年一辈以外，文化程度普遍偏低，缺乏市场营销、企业管理、技术创新等各方面的专业知识。

缺乏技术创新。在“两租经济”的惯性下，社区既无技术创新动力，也无技术人才储备。社区集体经济无法参与实体产业自主创新进程，很难分享高新技术产业和战略性新兴产业快速发展带来的财富。

（三）刚性分红压力不断

思维观念相对保守。社区股份合作公司的绝大多数股民仍保留着浓厚小农意识，重眼前利益，轻长远发展，缺乏市场意识、人才意识、投资意识以及企业长期发展眼光。

寅吃卯粮现象时有发生。龙岗区部分社区股份合作公司连续三年采取“负利润”方式进行超额分红。寅吃卯粮的现象有所加剧。

（四）缺乏现代企业运营机制

产权不明晰。集体资产管理委员会作为集体股股东，形同虚设，作用无从发挥。个人股处置权不充分。少数早期存在的个人“募集股”只有分红权，没有表决权等其他权利，社区物业产权手续不全。

政企不分开。股份公司经营班子与社区党组织、居民委员会、工作站成员之间，特别是一把手，交叉任职现象严重。

管理不科学。多数股份合作公司仍实行的是家族式管理、“能人”治理或者“政企”治理模式。尤其缺乏经营激励机制，经营班子薪酬待遇与股份公司的经营绩效基本不挂钩，既不利于公司引进职业经理人才，也不利于激发内部精英的积极性，更不利于公司长远可持续发展。

（五）股权结构封闭僵化

股权流转不畅。绝大多数股份合作公司实行“股权固化”模式，不利于股份合作公司引入社会资本、技术等生产要素，不利于在经营班子层面实行产权激励机制，极大阻碍了公司的企业化、市场化、社会化进程。

股权结构分散。现有的“股权固化”模式，造成了实质上的股权分散结构。加之“一人一票”的决策机制，导致公司现有决策权高度分散，严重制约公司经营效率提升，极大限制了公司经营领域，也不利于内部监督制约机制的完善。

新增人口股权诉求压力加大。新增人群对于社区股份合作公司的股权诉求越来越强烈。特别是当前股份合作公司“半企业半福利组织”性质较为浓厚，产权制度不够明晰的情况下，这部分人口的股权诉求拥有一定的正当性，压力不容回避。

（六）社会矛盾隐患多

干部违纪时有发生。干部公信力严重下降，社区民众与干部之间缺乏应有的社会信任，干群关系较为紧张，已成为影响社会稳定的重要因素之一。

原村民“食利”惰性蔓延。部分青年受“食利”惰性影响，放弃外出社区谋生、闯荡意愿，既不愿就业，更不愿创业，在麻将、毒品和街头混迹中虚度光阴，引发一系列后续社会问题。

社区安全形势不容乐观。社区环境脏乱差，治安、消防等生活、生产安全问题突出，与城市化进程格格不入，久而久之，代际更替出现“劣币驱逐良币”现象，难免不被边缘化。

二、社区集体经济转型改革的战略目标

落实党的十八届三中全会改革精神，以规范监管、转型升级、政企分开、股权改革为主要突破口，以实现混合所有制股份经济为终极目标①。实施“一、二、三”战略，即“围绕一个终极目标，突出两条工作主线，推进‘三步走’战略”。

具体而言，一是围绕一个终极目标实现混合所有制股份经济。二是突出转型、改革两条工作主线。在规范中转型，转型中促规范；在转型中启动改革，寻找改革最佳时机。改革先易后难，先明晰土地物业产权，再推进股权改革，发展混合所有制经济。三是实施“三步走”战略。第一步，用一年时间（2015年），对130家社区股份合作公司，从制度上严格规范其经济运营、资产管理、财务管理、资源管理及股份分红管理。第二步，用两年时间（2016～2017年），推进政企分开，建立归属清楚、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。第三步，用三年时间（2018～2020年），推进股权改革，把现有的社区集体经济，发展成为集体资本、民营资本、个人资本等交叉持股、相互交融的混合所有制经济。

三、社区集体经济转型改革的对策建议

（一）产业转型升级

制定股份合作公司发展专项规划。“土地使用、产业发展以及城市建设”三规合一。对各股份合作公司掌握的土地、物业、资金等资源，统筹规划、安排和使用。明确产业转型升级重点区域、重点项目、实施步骤及扶持政策，明确各社区的产业发展重心。鼓励根据自身禀赋优势，发展特色经济、特色产业，形成错位发展格局。

改造升级社区物业档次。在城市规划总体框架下合理改造，推动社区旧厂房、旧物业、旧街区综合整治、改造升级，完善配套，优化环境。适度降低现有“工改工”、“工改商”扶持政策门槛，特别是“工改工”项目最低2万平方米占地面积要求，加快改造项目审批进度。降低社区物业升级扶持门槛，加大区级财政、街道资金扶持力度。

引导社区多元化经营发展。支持和引导社区走多元化经营之路，实现社区租赁型经济向投资型、管理型、配套型经济转型。探索多业融合、内外并举发展路径，鼓励资金实力雄厚、经营力强的股份公司，走自营产业发展道路，投资房地产、文化创业、生态旅游等产业。走出龙岗、走出深圳，在异地购买土地，兴建物业、园区，运营水、电、气等公用事业，拓展社区经济的要素空间。以土地、物业、资本等要素，积极参股本地高新技术企业或战略性新兴产业项目。鼓励各社区股份合作公司参股回报稳定的大型基础设施项目、金融项目，做好“龙岗社区发展基金”等有政府平台支撑的大型金融理财项目。拓宽投资渠道，提升社区集体经济资本获利能力。围绕重大产业项目和产业园区配套服务，优先将配套设施由股份合作公司承接建设。优先吸收项目所在地原村民就业。提升社区经济与区内重大产业项目关联度，提升股份合作公司的多元化经营能力。

探索多途径解决土地、物业确权问题。坚持尊重历史、公平合理、区别对待原则，分步分类明细社区拥有的土地、物业产权，多途径探索解决历史遗留问题，切实保障股份合作公司和原村民的合法权益。

（二）规范监管

完善法律文件，明确监管职能。一是明确监管职能。在《合作公司条例》中增加“监管机构与职责”章，明确监督机关权责及其与股份合作公司的关系。二是在“换届选举”规定中，完善“党和政府的监管监督职能”条款。三是明确监管机关审批事项及权限，避免体例的混乱和法律适用的障碍。对《合作公司条例》中多次出现的“授权机关”相关程序性事项，建议纳入新增的“监管机构与职责”中。

完善法人治理结构，健全内部治理体系。完善、创新制度，推动改变现有治理结构。充分发挥社区股份合作公司监事会和理财小组作用。建立监督事项登记备查制度，完善监督程序，改进监督方法。尝试建立社区股份公司独立董事制度。

健全监督机制，加强外部监管。一是加强“三资”清理、核查、监管，实施新一轮清理、核查工作，彻底摸清社区集体经济“家底”。二是建立健全科学的绩效评价机制，改变纯粹以“分红多少”定性公司运营绩效的格局，从盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长、创新能力、人力资本、社会贡献等方面，科学评估各社区股份公司的经营绩效。三是强化财务管理与审计监督。继续推行会计代理记账制度，完善年度审计、离任审计和专项审计机制，定期对各社区股份合作公司开展财务收支审计，强化审计监督。四是加强平台建设，实现监督机制创新。进一步加强社区党风廉政信息公开平台建设；完善社区有关人员出国（境）管理系统，强化对社区重点人员监管；建立全区性的“三资”交易平台，实现社区股份合作公司“阳光运作”。

（三）政企分开

慎选改革试点。应采取小范围试点先行、分步骤稳中求进的改革策略。选择集体经济相对成熟，城市化水平较高，以社会管理、公共服务为主要职能的社区作为试点单位。而土地整备条件较好，集体经济发展较差的发展落后社区，不宜作为改革试点对象。要有精巧的制度设计，确保基层党政组织的权威、动员能力不弱化，确保基层社区平稳过渡。不能简单一刀切，要分阶段，结合不同社区区情，制定不同方案。

厘清社区负担边界。在区政府、街道与社区股份合作公司清晰划分事权后，逐步分离社区股份合作公司在市政设施、社会建设、环境卫生、人口管理、治安维稳、计划生育、消防安全等社会管理和服务职能。但社区内的非市政设施、绿化保洁、物业管理、小区服务等内部事务，应参照商品房花园社区，按照“谁受益、谁负责”的原则，由社区股份合作公司和社区居民承担。

优先推进“企站分离”。根据深圳实际情况，可优先推进“站企”分离，理顺股份合作公司与社区工作站的关系，明确各自职能定位，分工协作。建议社区工作站站长由街道直接选派，其他工作人员按市场化原则选聘，办公经费、场所等由区、街道财政资金统筹安排。在未来条件相对成熟之际，可逐步实施更为深入的“政企分离”，将股份合作公司变更为完全承担经济职能的企业组织。

（四）股权改革

适度降低集体股比重。在股东大会批准的前提下，可适度减持集体股，降低集体股比例。减持的集体股应实行有偿配售的原则，以募集方式向股民和原村民发售。在股民思想较为开放、人才意识较强的社区，可考虑将减持的集体股发售对象扩展至职业经理人、公司经营班子等管理精英群体，以实现公司长远发展、吸引外来人才与保障原村民长远福利之间的巧妙平衡。具体减持比例应由区相关部门制定实施办法，建议集体股比重维持在20%～30%区间即可。

拓展股份处置权利。改变以往的“一人一票”决策机制，实行“一股一票”。还原股权的决策功能，这是股份合作公司建立现代企业制度、实现可持续发展的逻辑起点，也是股权改革、流转以及其他处置权拓展的基本前提。实行“一股一票”决策机制，集体股、个人股的决策功能才能落地，股权流转才有动力，才能摆脱经营决策僵化弊病，才能更好发挥管理精英的作用。

探索股权内部流转。学习顺德、南海等先进经验，探索股权的内部流转机制。制定统一的实施办法，允许个人股权在原村民群体内，先行开展自由流转试点。在原有的继承、转让、赠予基础之上，重点增加买卖的流转方式。鼓励公司经营层增加对个人股权的回购。股份合作公司可聘请专业社会中介机构，定期对集体经济资产进行评估，及时公布股权实际资本价值，出台股权交易指导价。对原村民间的内部股权交易，进行合同审查，确认交易的合法性、正当性。

探索股权主体多元化。在股权内部流转较为顺畅，股民开放意识日益增强的情况下，有意识、有步骤地探索股份合作公司股权结构面向社会资本开放，实现股权主体的多元化。在股民大会达成共识前提下，可允许股份合作公司以增资扩股的形式公开向社会募集资金，吸引战略投资入股和参与管理，增强股份合作公司市场竞争能力。出台统一交易办法，本着双方自愿的原则，允许股权在原村民与其他社会群体间自由交易、流转。探索建立社区股权交易的区域性“三板”市场，加强政府部门对社区股权交易、流转的监管。鼓励有条件、有意愿的股份公司，向股权交易的“二板”、“主板”市场进军，提高股权融资比重，将社区集体经济逐步发展为更为灵活、更具竞争力的混合所有制经济。

（五）其他配套举措

加强基层党组织建设。明确党组织在换届选举中组织领导职能，从总体上把控好社区各项换届选举工作等。强化社区党组织意见征求、决策作用。适当修改公司章程，完善股份合作公司民主决策程序，董事会提出的重要议题，要预报党组织，征求汇集各方意见，会商形成决议，再提交股东代表大会表决、实施。强化社区党组织对股份合作公司监督作用。提升集体资产管理委员会党员比重。社区综合党委书记兼任“集体资产管理委员会”主任。通过选举，将社区党组织班子成员选进集体资产管理委员会，充分行使集体股大股东权益，扩大社区党组织在股份合作公司经营中话语权。

加大社区人才培养与引进力度。重视本土经营人才的培养。实施本土人才“种子计划”，选拔一批具有较强发展潜力的精英，通过知名院校继续深造、高新科技企业挂职锻炼、创业孵化计划扶持等方式，打造股份合作公司“接班人”队伍。重视外来精英人才的引进与使用。选择一批思想开放、引才意愿较强股份合作公司，试点改革公司的经营激励机制。营造“引得进、留得住、用得上”的人才环境，大胆变革公司运营管理机制，发挥引进人才经营与专业技术才能，实现人才效用的最大化。

促进原村民子女充分就业。出台鼓励原村民子女就业的相关政策和举措。在就业能力培训方面，政府应划拨专项资金，专门用于培训原村民的就业技能，公益性地举办各类技能培训班。通过税收、补贴等举措，鼓励本地区企业，在同等条件下，优先雇佣原村民。在股份合作公司层面，从集体股收益中划拨出一定的资金，扶持本地青年就业、创业，提高他们的文化教育程度，鼓励本地青年外出工作，在过渡期内保留外出就业人口的各项福利待遇以及其他原村民权利，为其外出发展解除“后顾之忧”。

成立社区股份公司发展辅导机构。借鉴台湾地区农业合作经济经验，由政府出台相关政策，成立社区股份公司发展辅导机构。或者采用购买服务方式，向社会其他中介机构，购买股份合作公司发展辅导服务，提供融资辅导、财务管理辅导、人才培训以及强化企业核心竞争力、企业上市辅导等扶持。建立区国资委辅导员联络机制，了解股份公司需要什么，存在什么困难和需要什么帮助，对症下药，帮助解决发展难题。

注释：

①混合所有制股份经济，是社会主义基本经济制度的重要实现形式，是集体资本、个人资本、社会资本等交叉持股、相互融合的股份经济。发展混合所有制经济，有利于集体资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展。