羁押必要性审查制度实证研究

李思远

(中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

羁押必要性审查制度实证研究

李思远

(中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

2012年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》更加注重人权司法保障，其中一个重要内容是该法第93条规定的捕后羁押必要性审查，其目的也直指我国长期高居不下的羁押率。然而目前立法并未对捕后羁押必要性审查的内容及标准进行细化。对审查案件的范围是如何确定的，实践中对法院决定逮捕和公安报请批捕是如何处理的，对这些问题进行调研将有利于刑诉法的理论研究。

羁押必要性；审查制度；羁押率；人权保障

在党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因此，2014年11月24日至30日，依托司法文明协同创新中心，同时在中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、博士生导师樊崇义教授的指导下，本调研小组赴H省X市辖区法院、检察院进行近两年来新《刑诉法》实施效果的调研。X市位于H省中部，是中原城市群、中原经济区的核心城市，近几年该市GDP在所属省内名列前茅，成为了H省的经济强市。因此，选取该地区进行调研具备较强的代表性。

2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称新《刑诉法》)第93条规定了捕后羁押必要性审查制度，规定犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在10日以内将处理情况通知人民检察院。我国2014年《最高人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《高检规则》)采用分段负责的方法在第617条对该制度进行了细化，侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责，审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。羁押必要性审查制度的提出、制定与实施都与我国居高不下的羁押率有关，目的就是在对犯罪嫌疑人批准逮捕后还要进行再次审查，如无羁押之必要性就应当变更强制措施。然而《高检规则》对于该制度的细化止步于检察机关公诉、侦监、监所三部门分段配合，却并未对捕后羁押必要性审查的内容及标准进行细化，没有对审查案件的范围是如何确定的，以及对于法院决定逮捕的是否也要审查等内容进行明确规定。实践中如何操作，有待实证调研法律的执行效果后回归理论，从而推动理论研究。

此外，针对羁押必要性审查制度，学者有着多种观点。有学者主张借鉴国外经验，将逮捕和羁押进行分离，将羁押的审查批准权授之于法院，实行羁押司法令状审查制，还有学者认为刑事拘留后的羁押作为一种限制人身自由的强制措施，在本质上与逮捕后的羁押状态是一样的，因此也要将其纳入羁押必要性审查的范围之内。对于这些观点，不仅需要从理论角度慎重思考，也有必要听取司法一线法官、检察官们的看法。惟有理论与实践紧密结合，才能制定出来具有生命力和实施力的法律。本小组考察结果如下。

一、检察机关三部门分段审查情况分析

按照我国《高检规则》第617条之规定，检察机关内部公诉、侦监、监所三部门均有权对捕后羁押案件进行必要性审查。根据X市人民检察院相关数据，新《刑诉法》实施近两年来，公诉、侦监部门所承办的案件中进行羁押必要性审查的比例较低，占所受理案件的总体比例均不足5%，监所部门进行羁押审查的案件比例较高，占所承办案件的比例为150%。由此，对进行审查的案件分析如下。

第一，监所部门办理羁押必要性审查的案件比例较高的原因与监所部门本身承办的案件较少有关。X市检察机关对所受理的案件开展羁押审查的总体比例很低，较低的主要原因有：

首先，公安机关配合力度不够。公安机关内部强调破案率和绩效考核，对捕后羁押必要性审查不仅不重视，还担心对案件侦查工作造成阻力上障碍，因此对羁押审查的开展会产生抵触情绪。

其次，公众对该程序有错误认识。虽然新《刑诉法》在颁布实施后社会影响很大，但普通民众对该程序并非能理解透彻，对于经羁押必要性审查后变更为取保候审或监视居住的，会产生检察机关“提前放人”的误解，信访几率增加。

再次，缺乏激励机制和推进动力。长期以来，对于检察机关办案的量化考核制并未将羁押必要性审查纳入，因此该制度缺乏类似于目标考核的激励引领措施，同时也缺乏对于该项工作推进的硬性任务，有的人甚至会有开展审查过于浪费办案时间和精力的担忧。

第二，监所部门办案压力突出。检察机关分配给监所部门的办案人员较少，有检察官职称的办案人员更少，但实践中诸多案件的羁押必要性由监所部门尤其是驻监检察室进行审查更为适宜，特别是一些需要紧急变更强制措施的情况。如X市辖区内某看守所内在押的涉嫌敲诈勒索罪嫌疑人马某某糖尿病病情严重，经注射胰岛素后血糖仍然居高不下，存在羁押风险，驻监检察室立即启动羁押必要性审查程序，经向医院、看守所、办案单位核实后，及时向公安机关发出了对马某某变更强制措施的建议，后该当事人被及时变更为监视居住。

第三，检察机关内部三部门对于羁押必要性审查存在着单独审查、结论不一致的现象，因而就产生了有些案件每个部门都认为另外两个部门会开展，而本部门无需开展的“三个和尚没水喝”的情况。同时由于缺乏沟通与配合，就导致当事人前一阶段的申请被审核驳回后，在事实和证据均没有发生变化的情况下，在后两个阶段重复申请的现象，虽然是当事人穷尽权利救济的合法手段，但同时也浪费了司法资源。因此，羁押必要性审查不仅需要分段负责，更需要相互配合，同时也需要公、检、法三家的配合。

首先，需要检察机关内部三部门的配合。如X市辖区内某县驻监检察室发现处于审查起诉阶段的涉嫌交通肇事犯罪嫌疑人晋某某对被害人赔偿事宜有望调解成功，便立即通报公诉部门，由公诉部门启动了羁押必要性审查程序。经审查，晋某某系初犯，案发后有自首情节，认罪态度较好，且案件事实基本查清，证据已经收集固定，而且此人在羁押期间认真遵守监规，表现较好，同时晋某某及其家人赔偿了被害人家属经济损失并取得谅解，晋某某亦被公诉部门及时变更为取保候审。

其次，需要检察机关同法院、公安机关的配合。如X市辖区内办理的被告人杨某某涉嫌故意伤害(经鉴定被害人为轻伤)一案，在公安机关侦查阶段、检察机关审查起诉阶段，杨某某均未能就赔偿事宜同被害人达成一致，案件被送至法院进入审理阶段后，杨某某因担心得到较重判罚，于是主动约见驻监检察干警，表示愿意赔偿，并申请启动羁押必要性审查程序。驻监检察室受理被告人杨某某的申请后，立即启动羁押必要性审查程序，一方面同法院联系，转达被告人杨某某愿意赔偿的意愿，同时了解到杨某某有自首情节，认罪态度较好；另一方面与杨某某的家属及时联系，询问其有无赔偿能力。经过多方工作后，被告人和被害人达了赔偿协议，并履行完毕。监所部门及时向法院发出了变更强制措施建议书，法院予以采纳，次日被告人杨某某即被取保候审。

二、羁押必要性审查标准及内容情况分析

X市检察机关在办理羁押必要性审查的过程中，参照的基本标准是新《刑诉法》规定的逮捕的标准和变更强制措施的条件，审查的内容则主要考虑犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实、犯罪情节、认罪态度、赔偿是否到位等。然而，由于该标准并不够细化和统一，在实践中检察机关便有需要自由采量之处，在三部门分段负责、单独审查之后，有时会得出矛盾的结论，部门之间互不认同的现象也常有发生。

新《刑诉法》及《高检规则》对于审查的标准和内容的规定过于原则性，不够细化，不能满足实践中千变万化的案情需要。新《刑诉法》第79条将逮捕的类型分为三大类型：第一类为一般逮捕，也就是以证据条件、刑罚条件和社会危险性条件作为标准；第二类是有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的；第三类是转化为逮捕的情形，即被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定，情节严重的，可以予以逮捕。《高检规则》第619条也分八款对审查内容进行了分类，然而该条文主要着眼于第一类逮捕即一般逮捕的审查，对于后两种逮捕类型则主要是宽泛性或兜底性的规定，实践操作起来只能发挥办案人员的主观能动性进行自由把握，难免会产生认识上的差别。

三、羁押必要性审查案件范围标准情况分析

该市检察机关在实践操作中，审查案件的范围中可能判处轻刑的案件占绝大多数，从涉及罪名来看，以故意伤害(经鉴定为轻伤)、交通肇事、寻衅滋事、盗窃等案件为主。从涉及情形来看，以双方当事人达成和解的案件、未成年人犯罪案件、严重疾病的被审查人案件、生活不能自理的审查人案件、怀孕妇女的审查人案件、羁押期限届满的审查人案件为主。

由于新《刑诉法》及《高检规则》并未对羁押必要性审查的案件范围进行规定，在实践中检察机关对于受理的被羁押案件全部进行羁押必要性审查又不现实，所以对于案件范围的把握只能参照逮捕的规定。在该市的操作中，监所部门总结出来十种情形三部门在各自阶段一般不进行羁押必要性审查：一是有证据证明不实行羁押可能会继续实施犯罪行为的；二是有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的；三是有证据证明不实行羁押可能自杀或者逃跑的；四是可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的，以及可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的；五是有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的；六是系累犯、惯犯、共同犯罪中的主犯，或者没有悔罪表现，在羁押期间不遵守监规、抗拒管教的；七是犯罪后批捕在逃被抓获后临时羁押的；八是在故意伤害、交通肇事等有被害人的案件中，未积极赔偿，或者未取得被害人谅解的；九是因违反取保候审、监视居住规定而被逮捕的；十是释放或变更强制措施可能引起社会不稳定因素的。

四、羁押必要性审查程序启动情况分析

我国新《刑诉法》在第93条规定检察机关应当依职权启动羁押必要性审查程序，《高检规则》第618条规定犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以申请人民检察院进行羁押必要性审查。从汇总的相关数据可以看出，依职权启动占较大比重，为70%以上，依申请启动的比重则较小，为30%以下。

羁押必要性审查制度作为保障犯罪嫌疑人、被告人人权的制度，虽为广大办案人员熟知，但相关当事人及当事人的家属却并不一定熟知。原因有二：一是虽然已经将该制度化为一项诉讼权利予以告知，当事人虽也阅读相关权利告知书，但是由于内心认为案件事实清楚、证据确实充分，自愿认罪接受审判，或是出于自身其他原因考虑，不愿主动申请羁押必要性审查程序的启动；二是自身文化水平较低，对于该项审查制度不能充分认识，不知道有何作用从而未申请启动。

五、检察建议变更强制措施处理结果分析

经审查，检察机关在认为没有继续羁押之必要性的情况下发出检察建议，这在X市辖区内都能得到很好的回应，法院和公安机关都能够说明继续羁押的理由，没有怠于答复或始终不答复的情况。但是在相关办案单位采纳建议后变更强制措施的类型中，基本上采用取保候审，很少采用监视居住，其中只有侦监部门在新《刑诉法》实施至今对审查的案件发出的变更强制措施建议，有一起案例变更为监视居住，其余全部为取保候审。

虽然检察机关发出的变更强制措施的建议都能得到回应，但是实践中检察官也有担忧。新《刑诉法》第93条规定对于检察建议“有关机关应当在10日以内将处理情况通知人民检察院”，《高检规则》第621条也规定“有关办案机关没有采纳人民检察院建议的，应当要求其说明理由和依据”，然而对于有关机关在10日内怠于答复或是不予答复的情形该如何处理，却缺乏后续规定。各机关在实践中肯定不乏有难以处理的“硬骨头”案件，因此，这两个条款有值得完善的地方。

而对于变更强制措施后多为取保候审而鲜有监视居住的现象，则与学界经常讨论的几个因素有关，诸如取保候审较监视居住手续简单，需要的人力、物力、财力等司法资源较少等，亦有公安机关办案人手不足的因素。

六、刑事拘留后的羁押状态有无审查必要的分析

此前有学者主张，刑事拘留也是对犯罪嫌疑人人身自由的剥夺，也应当纳入羁押必要性审查的案件之内，如有观点认为：“拘留在我国属于在紧急情况下暂时限制现行犯和重大嫌疑犯罪分子的强制措施，与西方国家法律中的紧急逮捕或者暂时逮捕类似。同逮捕一样，拘留同样会产生羁押。按照我国新《刑诉法》的规定，拘留的期限是3日，特殊情况下可以延长1-4日，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，拘留的时间可以延长至30日。再加上人民检察院7天的审查逮捕期限，拘留的期限少则10天，最长可达37天。根据学者的调查，在司法实践中，由于拘留期间内查证保障功能等原因，实际的拘留期限远远长于10天的正常期限，平均在23天左右。这个时间远远长于西方各国羁押前短暂直接控制人身自由的时间。”[1]在本次调研中，检察机关各部门对此均持反对意见，原因如下。

首先，一般来说，刑事案件的拘留期限都是以7天为主，尤其是对于中部的基层地区来说轻刑化案件较多，即使是按照新《刑诉法》第89条第二款之规定进行延长的，前后也只有37天的时间，对于检察机关来说，从发现到审查，再到反馈办案单位，办案部门研究讨论，最后请示领导审批等一系列程序走完，时间基本也用尽了。

其次，由于刑事拘留是公安机关收集相关证据的关键阶段，是一个证据收集的进行时阶段，此时检察机关即展开审查也无从下手，因为公安机关不可能做到收集一个证据就送到检察机关审查一下，检察机关派专人驻守公安机关进行全程审查的设想更是不现实。

七、设立法院司法令状审查设想的分析

此前，有学者主张，应当将逮捕权移交给法院，其认为：“由法院统一行使逮捕决定权，即在检察机关初次审查的基础上，增加法院审查程序，以制约公安机关、检察机关行使的追诉权，更好地实现保障人权的刑事诉讼目的。”[2]在调研中总结一线司法机关的做法，观点如下。

首先，将逮捕的审批权全部移交法院，未必能够降低羁押率。在实践中，法院为了维持审判的流畅性和完整性，往往趋向于将犯罪嫌疑人、被告人羁押，甚至不少法院要求移送案件时被告人必须在押。

其次，调研中发现该市辖区内法院决定逮捕的案件，检察机关均未进行羁押必要性审查。一是对法律的解读有歧义，因为新《刑诉法》也未明确规定对法院决定逮捕的也要由检察机关进行审查；二是法院决定逮捕的案件占总体启动逮捕程序的案件比重较低，且多是发现了有需要逮捕的情形，如被告人系累犯等，需要及时羁押的才决定逮捕，此种情况亦无羁押必要性审查之必要。

八、羁押必要性审查实施困境的对策

对于实践调研中较为成熟的经验和做法有值得我们推广之处，同时对于存在的问题及矛盾，也应有应对的策略。

第一，对于羁押必要性审查程序的审查标准、内容和案件范围，以及检察机关认为有变更强制措施必要但发出检察建议后相关部门怠于答复或不予答复该如何处理的问题，需要立法予以进一步明确及细化，使得法律更加具有实施之生命力。

第二，参照调研中检察机关的意见，针对三部门分段负责中出现的协调不一以及案件审查客观存在于某一阶段的现象，宜建议三部门之间建立“一主两辅”的审查模式，即以监所部门审查为主、公诉和侦监两部门辅助审查的审查方式。该模式既不同于目前各部门分段负责的模式，也不同于目前有学者主张的监所部门统一行使审查权的模式。具体设计如下。

首先，三部门仍有各自受理羁押必要性审查申请和线索的权限，但受理后的申请以及线索应当由监所部门统一处理。公诉、侦监部门受理申请和线索后，应及时制作《移送审查表》，移交给监所部门，由后者统一开展各项审查工作。

其次，由监所部门负责核实、调查、评估审查申请及线索，以及认为有变更强制措施必要的情况下提出检察建议的权限，公诉、侦监部门要予以配合，对于这两部门移送的申请或线索，监所部门可调取相关案卷材料和了解案件办理具体情况。同时，对于侦监部门人少案多的矛盾，应从源头解决，进行适当的人员调配。

再次，建立双向讨论、统一出口机制。监所部门对案件进行具体审查后，制作《羁押必要性审查报告》，载明原办理机关或部门的意见、羁押必要性分析、审查结论等事项。对于处于侦查或审查起诉阶段、会同该部门协商、达成一致意见的，监所部门将《羁押必要性审查报告》上报分管检察长决定；未达成一致意见的，上报检委会讨论最终决定。此举亦有利于解决当事人在某一阶段申请羁押必要性审查被驳回，但在事实和证据未发生变化的情况下反复申请浪费司法资源的现象。

其三，针对羁押必要性审查程序启动率较低的问题，应当建立内部激励机制，将该程序作为检察干警工作绩效考核指标之一，纳入其中。

在调研中我们发现，绩效考核制度的初衷是对检察干警的司法工作进行评价，一般会被细化到20至30项之多，这其中，有其合理之处，能够在较大程度上推动公、检、法三家办案的积极性，提高诉讼效率；但也有其不科学之处，如某个案件在一审中未达成调解，被告人上诉后在二审期间进行了赔偿取得被害人谅解，二审法院进行改判后，一审法院的承办法官将会面临扣分处罚。在这种情况下，更应该着重发挥绩效考核制度积极作用的一面。

建议由省级检察院将羁押必要性审查工作纳入到对市级和基层检察院年度考核范围之内，引领检察干警转变司法观念，树立“打击犯罪与保障人权并重”的现代司法理念，深刻认识羁押必要性审查工作的诉讼价值和重要意义，推动各地检察机关重视和完善该项工作。同时，改变唯判决结果评价逮捕质量的做法，逮捕案件并非判的越高质量越好，应建立差别化的评判机制，对于经捕后羁押必要性审查变更强制措施，后期审判作较轻处理的，只要逮捕时符合逮捕条件，应当充分肯定案件办理质量和审查成效。

[1] 张翠松.羁押必要性审查制度的构建与完善[G]//强制措施制度的修改及执行.第八届国家高级检察官论坛论文集.北京：中国检察出版社，2012：227.

[2] 刘计划.逮捕审查制度的中国模式及其改革[J].中国法学，2012(2)：121-142.

(责任编校：李秀荣)

An Empirical Study of the Censorship of Detention Necessity

LI Si-yuan

(Criminal Justice School， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China)

Criminal Procedure Law of the People’s Republic of China (2012) has strengthened the protection of human rights， Article 93 of which specifies the censorship of detention necessity after arrest， dealing with the high custody rate over a long period of time in China. Currently， there is no legislation about the details and the contents and standards of censorship of detention necessity after arrest. How to define the scope of censorship， how the court decides an arrest? How police apply for an arrest? The research on the above-mentioned issues will promote theoretical study of Criminal Procedure Law.

detention necessity； censorship； custody rate； human rights protection

D915.1

A

1672-349X(2015)02-0034-04

10.16160/j.cnki.tsxyxb.2015.02.010