我国政府投资项目现状与对策研究——以江苏省淮安市为例

马　力　王从梅

(江苏联合职业技术学院，江苏　南京　210024；淮安市发展和改革委员会，江苏　淮安　223200)

我国政府投资项目现状与对策研究——以江苏省淮安市为例

马力王从梅

(江苏联合职业技术学院，江苏南京210024；淮安市发展和改革委员会，江苏淮安223200)

摘要：自改革开放以来，在传统的政府投资项目管理体制下，我国曾开展过一系列改革举措，逐步规范政府投资项目的管理，但许多不容忽视的问题仍暴露出来，本文以江苏省淮安市为实例调查，按照淮安市政府投资项目的现状开展分析，指出存在的问题及其原因，并且提出了完善政府投资项目管理的相关对策。

关键词：政府投资；项目管理；项目稽察；对策

近年来，经济快速发展，政府财力逐渐增强，政府投资的力度越来越大。但是政府投资项目涉及人民公众文化以及生活的各个方面，并且花费了大量的国家或地方财政的资金，实际上就是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，也就成为社会大众的关注焦点。另外，政府投资对社会投资具有引导作用和乘数效应，假如管理到位，完全可以拉动社会经济的发展，并且可以促进投资市场的规范管理以及提高人们的生活质量。因此，如何完善政府投资项目的管理就显得尤为重要。

一、淮安市政府投资项目现状

(一)淮安市政府投资项目基本情况

1.政府投资项目审批情况

2012年全市新批政府投资项目825个，项目总投资492.01亿元。其中：审批项目建议书642个，总投资346.98亿元；审批可行性研究报告116个，总投资79.64亿元；审批初步设计及概算67个，总投资65.39亿元(表一)。

表一　2012年项目审批情况(按类型)　单位：个、亿元

其中：农业项目2个，总投资0.6亿元；城建项目353个，总投资124.68亿元；社会事业项目353个，总投资66.61亿元；交通项目10个，总投资14.17亿元；水利项目5个，总投资2.13亿元；服务业项目30个，总投资46.71亿元；房地产项目71个，总投资230.13亿元；工业1个，总投资6.98亿元(图1)。

图1　淮安市2012年政府投资项目审批情况(单位：亿元)

2.5000万以上政府投资项目情况

2012年全市在建5000万元以上政府投资项目304个，项目总投资724.91亿元，年度完成投资268.72亿元。

按建设性质分：续建项目152个，总投资497.87亿元，年度完成投资165.67亿元；新建项目152个，总投资227.04亿元，年度完成投资103.05亿元。

图2　2012年5000万元以上政府投资项目情况(单位：亿元)

按行业分：农业项目13个，总投资19.90亿元，年度完成投资9.06亿元；城建项目77个，总投资149.88亿元，年度完成投资57.30亿元；社会事业项目77个，总投资151.25亿元，年度完成投资64.97亿元；交通项目23个，总投资72.53亿元，年度完成投资23.01亿元；水利项目12个，总投资34.55亿元，年度完成投资14.34亿元；工业项目5个，总投资8.60亿元，年度完成投资3.40亿元；服务业项目18个，总投资64.61亿元，年度完成投资16.20亿元；房地产项目79个，总投资223.59亿元，年度完成投资80.44亿元(图3)。

图3　2012年5000万元以上政府投资项目情况(单位：亿元)

(二)淮安市政府投资项目管理特点

近年来，淮安市不断加强政府投资项目管理，探索创新政府投资项目管理模式，完善政府投资项目制度建设，呈现出以下特点：

一是投资结构基本合理。由淮安市2012年政府投资审批项目情况和在建5000万元以上项目情况可以看出，淮安市政府投资主要集中在两大类：即城建、水利、交通等基础设施和社会事业、保障房等公共设施和公益性项目。

二是管理制度进一步完善。随着经济体制改革的不断深入，完善政府投资项目管理制度势在必行。近年来，淮安市不断深入研究，探索创新，相继出台了《淮安市政府投资项目实行代建制暂行办法》、《淮安市政府投资项目审计监督办法》、《淮安市政府投资项目管理办法(试行)》及《淮安市政府投资项目招标后管理实施意见》等文件，使政府投资项目管理有章可循。

三是项目稽察不断加强。围绕重大基础设施、交通、水利、社会事业等领域选择一批项目，重点抓住前期审批、招标投标、投资超概、合同执行、资金管理、施工监理、绩效评估等关键环节开展稽查。首先对近三年来政府投资项目进行筛选，共筛选项目1638个，总投资683.99亿元，其中亿元以上项目160个；其次对市级政府投资项目开展稽察，2012年稽察亿元以上项目15个，项目总投资63.3亿元；然后对使用省级以上补助资金项目稽察，先后稽察了江苏洁丽莱日化有限公司废水综合治理及循环闭路工程、江苏白玫化工有限公司制硝母液环保治理等16个项目。

二、淮安市政府投资项目管理存在的问题

1.决策机制不完善。项目决策在整个项目建设周期处于非常重要的地位，决策正确与否，直接关系到项目建设成功与否。合理的决策机制能够促进项目管理的顺利运行，相反，不合理的决策机制将会阻碍项目管理工作的进行。据调查，淮安市政府投资项目大多按有关规定，能够积极组织专家或委托咨询机构对项目可行性开展评估论证，做到了“先评估，后决策”，但仍有少部分项目在决策前未进行科学全面的可行性分析或只是走走形式，从而造成了投资项目的失误，甚至造成了项目重复建设，影响经济的正常发展。

2.准备工作不充分。一个项目的前期准备工作是控制整体项目规模和投资的关键环节，也是能否管理好项目的基础和前提，此项工作是否扎实，直接关系项目是否能够顺利进行。据有关专家分析，在投资建设过程中，前期的准备阶段对整个项目的影响程度可以达80%以上。但在我市的项目建设过程中，却存在部分项目前期准备不足，部分项目决策论证不充分，并没有深入的开展可行性研究就盲目上马，出现了的所谓“政绩工程”或“面子工程”；还有的项目不按程序办事，相关的配套条件没到有位，就仓促开工，使得工程费用增加；另外还有部分项目并没有完全引入市场竞争机制，不开展招投标。

3.管理力度不到位。工程项目目标的实现必须通过决策、准备、设计、施工、运行等阶段，因此在项目的任何一阶段管理不到位，都可能给项目带来致命的打击。如部分项目由于基础资料不全、设计人员工作存在水平低下等原因，使得设计深度不够，造成工程多次返工或者变更，工程投资增加；部分项目违反基本建设程序，未批先建；部分项目批少建多，擅自提高装修标准，扩大建设规模；部分项目擅自拆分项目，规避公开招标等。

4.政府投资管理部门监管不严。目前，我国的政府投资项目要接受发改委、审计、财政、监察、纪委、建设等部门的监管，看似全面，但实际存在若干问题。在管理中，由于职权划分不明确、责任落实不到位，部门配合不协调，各自为政、多头监管，缺乏对项目全过程、全方位的统一、严密的监管。部分审批机关对于项目各阶段工作也未给予充分重视，如部分项目未进行可行性研究，或者可研未经评估论证就直接批复立项；部分项目未按照要求公开招标，违反规定分解招标造成部分工程细项遗漏；部分项目出现建设规模调整，却未按要求及时上报，造成三超现象等。

三、政府投资项目管理存在问题的原因

1.制度建设尚待完善

虽然在我国，已经有了相关法律、规章，近年来淮安市就政府投资项目管理也制定了一系列的规定、办法，但仍然没有一套整体设计，没有适用于各部门的一系列制度规定，没有一个在行业范围内的指导性实施准则，更没有一部专门针对政府投资项目管理的法律。各部门都从自身利益出发，制定适合本部门的管理制度。并且这些管理制度缺乏法律强制性，随着部门管理情况的变化不断的进行调整，对政府投资无法实行严格有效的监督和控制，不利于政府投资项目的效益和支出管理水平的提高。

2.管理模式较为落后

目前淮安市政府投资项目管理模式，除了一些常设建设任务的部门采取基建处(科)型和项目法人型外，大多数项目依然采用的是临时型，这种管理模式通常都由政府相关部门牵头，临时抽调人员组成临时的管理班子，但是项目完成后，管理班子即解散。这种模式最大的缺点就是抽调的人员大都不是专业人才，缺乏基础的工程建设知识。而政府投资项目种类繁多，有的是一些大型工程，具有很强的专业性和综合性，建设中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理会使得工程质量难以保证，因此在项目管理中一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题时有发生，直接影响项目质量。

3.政府监督有待加强

一是政府投资项目监督机制不完善，缺乏健全的监督约束机制，也没有相应的责任追究制度；二是政府部门监管各自为政，缺乏协同管理，影响管理效率；三是部分部门监管不力，虽然很多部门参与了项目的管理，但没有任何一个部门承担全部责任，因此也无须对效果和风险负责，投资责任虚化，甚至于有的管理机构既负责项目的组织实施，又行使监管的职责，等同于即是运动员，又是裁判必然造成对政府投资项目监管不力的局面。

四、完善投资项目管理的对策

1.进一步健全政府投资项目管理法律体制。

在我国当前市场的发展过程中，健全和完善政府投资项目管理法律机制显得尤为重要。在其他国家项目管理方面有一套比较完整的法律制度：项目运作过程中涉及项目建设本身的法律和防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律，这二者相辅相成，对整个项目管理起到了规范和监督的作用。当前应对现有政府投资监督管理的有关政策法规进行清理，对不符合社会主义市场经济体制要求、违背国际惯例、不适应当前投资管理形势的加快清理和废止，对符合投资体制改革方向和项目管理要求的加大宣传，贯彻落实力度。同时，针对重大项目管理中存在的经济犯罪现象，应加快开展防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律制定。

2.进一步完善政府投资项目的决策机制。

政府投资项目的决策体系要从决策的主体、程序、方法和制度等多个方面来完善。进一步增加政府投资项目决策的透明度，实行投资项目的公示和听证制度，使项目决策民主化、公众化。委托专业咨询机构编制可研报告，决策前期组织专家对项目建设从可行性、必要性、建设规模等方面加以全面、系统地分析论证。对一些特别重大的建设项目应经评估论证后提交人大或常委会审议，避免决策的盲目性。

3.进一步加强全过程监督管理。

一是加强投资决策的科学、公正和公开；二是加强投资控制，确立项目总投资控制的意识，实行投资动态控制，提高设计质量，严格控制设计变更，防止政府性投资的浪费。三是严格按照基本建设程序办事，按规定编制项目建议书、可研报告、建筑方案设计、初步设计、施工图设计及项目概算、预算和决算等，并上报发改、规划、国土、环保、建设等相关部门审批。四是规范招投标行为，按《招投标法》等规定，除特殊性质项目外一律实行招标，规范招投标程序，严格选择招标方式，严厉查处弄虚作假、规避招投等行为。五是完善工程监理，做到“三控、两管、一协调”。六是加强项目后评价，全面评价项目实施后的综合经济和社会效益，总结管理经验，吸取教训，为改进以后决策、管理及监督提供经验。

4.进一步强化重大项目稽察工作。

政府投资项目监管，必须重视和强化重大项目稽察工作，不断改进和创新项目稽查工作方式和方法。目前淮安市重大项目稽察特派员办公室的工作，主要是针对我市重大建设项目，配合国家、省稽察办开展专项调查或者核实问题或者落实整改。从我市建设项目管理的实际情况看，不规范行为较多，亟待通过项目稽察等手段予以整顿、规范，使政府投资充分发挥效益。因此，在今后应该加强稽查办人员配备，选择一批在工程技术、项目管理方面有一定能力的，且原则性强有较高的法律意识的复合型人才，专门从事建设项目的稽察工作，改变以往重批复、轻实施，重开工、轻后续，重概算、轻决算的现象，改变以往只重批复项目、争取投资，忽视项目实施和监管的做法，抓好项目监管，确保把每一个项目都建成为优质工程、精品工程，涉及民生的项目都建成民心工程。

参考文献：

[1] 王延华，何维达.政府投资项目监管的对策措施研究[J].宏观经济管理，2013(3).

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