城市勘测单位分类改革及管理模式的探讨

胡智仁

(南昌市城市规划设计研究总院，江西 南昌 330038)

1 前 言

事业单位分类改革既是复杂的话题，也是老话题，该话题一直伴随着我们城市勘测单位从业人员20 余年。截至目前，城市勘测事业单位分类改革既没有统一的改革模式，也难以找出可复制的成功案例，很大程度上取决于我们各自所处的外部环境以及自身的特点。

长江中游城市群测绘地理信息发展战略论坛将“事业单位分类改革”作为本次论坛主题之一，是希望借此机会让城市勘测同仁共同面对事业单位分类中可能遇到的问题、难题，或应对措施，做到未雨绸缪。现将我院对城市勘测单位分类改革问题的理解、做法和打算拿出来与大家讨论。

2 关于事业单位分类改革

我们国家事业单位分类改革工作大规模启动是在1992年。党的“十四大”提出了事业单位分类改革目标。随后几年时间内，许多工程勘测设计单位先后改企改制，部分兄弟城市勘测单位也被纳入行列。与此同时，国家也推出了人事聘用、薪酬分配、财务收支、养老保险等配套改革政策(我院便是从那时开始缴纳养老保险)。

2.1 国家、省、市的文件精神

2011年3月，随着国家发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》文件，在全国掀起了新一轮的事业单位分类改革浪潮。文件明确规定，到2015年，全国完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。到2020年，中国将建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

承接国家政策指导要求，2013年9月，江西省下发《省委办公厅、省政府办公厅关于印发＜江西省事业单位分类实施方案＞的通知》文件(赣办字［2013］21号)文件，明确要求全省事业单位分类工作在2013年12月底前基本完成。同年10月，南昌市下发《市委办公厅市政府办公厅关于印发＜南昌市事业单位分类实施方案＞的通知》(洪办字［2013］53 号)，部署全市事业单位分类改革工作，要求各单位严格按照实施方案的要求，于2013年12月底前完成分类工作。文件规定:按照社会功能，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。

2.2 分类意见出炉过程及批复结果

(1)院情介绍

南昌市城市规划设计研究总院成立于1964年，1997年经市政府批准增名“南昌市市政工程设计研究院”、“南昌市测绘勘察研究院”，是具有国家住建部和国家测绘地理信息局颁发的城市规划编制、市政公用设计、建筑工程设计、风景园林、测绘、工程咨询6 个甲级资质和施工图设计审查一级的综合性勘测设计科研单位。目前，在岗职工260 余人(含院聘、公司派遣人员)。

我院是江西省境内勘测设计机构专业配置较齐全的单位之一，与兄弟省会城市勘测设计单位(如:广州规划勘测设计研究院、福州规划院、郑州规划院以及长沙规划勘测院等)的专业配置和业务性质相近。

(2)分类意见出炉过程

鉴于我院专业涉及面较广，各专业服务对象各不相同，且业务来源渠道大相径庭。故而在征询职工意见时，出现了以下分群现象:就专业而言，测绘、规划专业绝大多数职工选公益二类，其他专业大多数职工选经营性事业单位;就年龄段和自身编制身份而言，年长的选公益一类多，年轻的选经营性或无所谓的居多;就岗位分布而言，从事行政管理岗比从事生产一线岗位的职工选公益二类占比大。

院领导的共识是:各专业尚不具备适应市场生存的能力，如果专业之间相互割裂，唯一的综合优势将不再显现。故希望全院各专业抱团发展。基于当时的院情，一方面，向主管局汇报职工不同的意愿;另一方面，再一次与职工互动，并提交职工代表大会表决。按议事规则，我院按“公益二类”事业单位进行了申报。

根据日常工作的特点，申报的理由如下:

①长期从事南昌市城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划等全局性、综合性、政策性的法定规划编制工作。

②长期从事南昌市城市发展战略和城市配套设施的基础性研究以及为城乡规划编制与实施的政策和技术标准提供技术支撑。

③承担全市规划编制成果、市政工程规划设计的整合、动态维护更新工作。

④长期从事南昌市的公益性、基础性测绘工作，主要包括建立并维护南昌市统一的测绘基准;测制并更新南昌市系列大比例尺地形图、影像图等数字化产品;建立并维护南昌市基础地理信息系统。

⑤为测绘行政主管部门开展南昌市市域范围内测量标志提供技术保障。

⑥长期为市县区各级政府及有关部门提供规划、测绘和咨询服务，为政府急难险重任务提供专业应急保障服务。

(3)批复结果

2015年2月，南昌市机构编制委员会下发《关于市城乡规划局所属事业单位类别划分的批复》(洪编发［2015］56 号)文件，明确批复我院为“公益二类”事业单位。

(4)部分事业单位分类结果调查分析

近期，我院选择了江西省省属和南昌市市属共22家从事勘测或与测绘有关的勘测设计事业单位了解分类情况，结果发现，批复为“公益一类”的事业单位有8家，批复为“公益二类”的事业单位有9 家，待批复的有4 家，现为国企申报批复为国企的有1 家。

笔者与上述单位负责人或测绘部门负责人的讨论中，大多数负责人认为:一方面，担心转变企业性质后，许多配套政策不明朗，部分现实问题无法向职工解释或解决;另一方面，保留事业单位又存在困惑或忧虑。如:管理模式(包括:人才引进、薪酬分配、绩效考核等)只能按事业单位相关要求推进，意味着现有的机制、分配、效率、创新、动力、队伍稳定等问题将持续存在;又如:单位自行聘用的技术人员(逐渐成为单位的生产主力)的出路以及分离后给单位带来的影响问题;再如:单位现有财务管理模式调整的问题。

3 分类后应对之策

我院针对上述困惑和忧虑，在反复研讨后，决定采取“表事内企”的做法，即:对外顶着“公益二类”事业单位的帽子，对内按企业管理理念深化现有管理体制，打时间差，希望利用5年左右时间，将我院进一步做大做强。因为我们预判随着国家深化改革的进一步推动，“政事分开、政企分开”是必然方向，即使目前列为事业单位序列，也有可能很快又要面临新一轮的改企转制，或政策或制度导致，促使我们自身主动申请改为企业。下面就我院的做法作一介绍。

3.1 SWOT 分析

为科学拟定我院发展之策，在管理咨询机构的指导下，利用SWOT 分析法对我院(限测绘等方面)现状进行了梳理。

(1)优势

①因长期从事所在城市的规划和测绘业务，区域特色鲜明，在一定程度上享有资源和信息优势。

②长期积累的勘测设计成果是我院参与市场和拓展市场的核心竞争力之一。

③多专业集于一院，形成互补效应明显。

(2)劣势

①适应市场的体制和机制有待完善，如:组织构架、人员配置、薪酬分配和绩效考核等制度的改进。

②测绘新技术应用未形成生产力，竞争力不强。如:摄影测量、精密工程测量、地理信息产品深加工等等。

③人才队伍和资产规模偏小。要实施工程总承包或投资相关领域捉襟见肘。

④忧患意识缺失、安于现状、不思进取的职工占比不少;甚至个别职工存在“自我膨胀，自以为是”的心态。

(3)机遇

①随着信息化时代的到来，社会各领域对各类信息的需求量呈几何级数递增，尤其是受国务院办公厅下发的《关于促进地理信息产业发展的意见》(国办发［2014］2 号)文件的鼓励，为已掌握当地基础测绘资料的城市勘测单位提供了广阔的市场前景。

②各地政府持续加大了基础设施和公共服务的投入，释放了“工程测量”的市场需求信息。如:城市轨道工程测量等。

③随着政府管理精细化、决策科学化的水平不断提升，诸如:农村宅基地和承包地调查、综合地理国情普查、城市地下管线普查、城市部件调查等各类专项普查项目接二连三地推出，为我们测绘行业开辟了一展身手的空间。

(4)挑战

①市财政主导的测绘项目采购将逐步放开，势必影响到主营业务的份额。

②随着投资渠道的多元化，我院属地优势将弱化，与央企所属的勘测设计企业和国家、省属测绘单位同场竞技已不可避免。

③现有体制和机制将导致人才外流。

④针对测绘类项目完全市场化后，可能出现的滥质滥价现象，如何适应可能出现的非正常市场秩序。

综合上述分析，我院处在“优势和劣势此消彼长，机遇和挑战远近相伴”的环境。

3.2 应对之策

针对我院目前的处境，经过一段时间多方求索，大家也逐渐认识到“凡事得靠己”的道理。为此，我院基于“表事内企”的原则，从院内部管理着手开展了以下工作。

(1)强化制度建设，搭建公平公正的从业平台。

我院存在的系列问题，大多是因单位的机制和制度不完善或不适用导致的，现在已开始着手建立或修订系列规章制度。如:先行推出的规定有“职工岗位管理规定”、“职工绩效考核管理规定”、“项目经理及项目管理办法”、“职工科技(管理)创新管理办法”等等。其目的在于:一是，在于着力解决长期围绕职工的“干好干坏一个样”、“干多干少一个样”、“岗位升迁按惯例”、“创新原动力不足”等问题，逐步搭建职工公平公正的从业平台;二是，树立职工的守纪遵规意识。

(2)重视人文建设，营造和谐共事的工作环境。

纵观包括其他国企在内的全国勘测设计单位，一定程度上存在“重业务、轻管理”、“重经济、轻人文”的现象，我院也不例外。制度建设固然重要，但制度不能够全覆盖，也不是全能的，关键在于员工的行为意识和职业操守。

就我院职工素质现状来看，“有态度且有能力”和“无态度且无能力”两类人员占比不高，而“有态度但无能力”和“无态度但有能力”两类人员占比偏高。这对设计企业而言，应该引起重视。

众所周知:人的价值取向、思想境界、处事方式不是一朝一夕就能教育和培育出的，需要靠企业长期形成的企业文化氛围的熏陶、企业团队精神的锤炼和企业党群工作者的关心和帮助。

目前，我院因多种原因所致，企业文化建设和职工思想教育活动工作相对薄弱，职工意见也较多。由此，给全院的管理工作带来了一定的负面影响。

近期，我院通过开展的系列人文建设活动，职工的精神面貌有一定的改观，初步形成了“人文建设在企业发展中可发挥不替代作用”的共识。

(3)推动信息化建设，促进管理和生产上台阶。

信息化应用水平的高低在很大程度上反映出企业的竞争力的强弱。科技创新和生产质量离不开信息化，行政管理自然也需要信息化手段来提高效率。

我院信息化建设虽相对滞后，但近期启动的“院综合管理信息系统”的建设，希望实现五项目标:一是，解决信息、资源适时共享问题;二是，提高并检验职能部门的履职能力;三是，全过程管控生产项目进度和和质量;四是，助推管理(科技)创新，开发新产品;五是，搭建公共交流平台，聚众人之智，解全院之惑。

笔者认为，企业要保持其持续健康发展，必须正确处理并推动制度、人文、信息化三项建设。因为制度建设是企业发展的基础，人文建设是企业发展的保障，信息化建设是企业发展的关键，三项建设互为补充、不可或缺。