国内流动人口计划生育公共服务均等化研究综述

廖昕宇，罗　阳（中南大学 护理学院，长沙 410013）

国内流动人口计划生育公共服务均等化研究综述

廖昕宇，罗阳
（中南大学 护理学院，长沙 410013）

实现流动人口计划生育公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的重要目标。随着国内学术界关于流动人口计划生育公共服务均等化研究的不断发展，现有的研究成果主要集中在流动人口计划生育公共服务均等化的理论性研究、流动人口计划生育公共服务非均等化的现状、原因以及实现流动人口计划生育公共服务均等化的途径研究等几个方面。对现有研究成果进行综合分析后，关于流动人口计划生育公共服务均等化的研究还存在以下问题：未婚流动育龄妇女及男性流动人口研究少；实证性研究分析少；不同地区间比较性研究少；流动人口需求角度研究少等。因此，未来的研究应更加注重流动人口这个弱势群体的需求研究，加强未婚流动育龄妇女及男性流动人口的研究。

流动人口；计划生育公共服务；均等化

实现流动人口计划生育公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的重要目标。随着国内学术界围绕流动人口计划生育公共服务均等化展开的调查与研究，形成了一定的研究成果。流动人口计划生育公共服务均等化研究具有显著的理论意义和实践意义。因此，如何将理论与实践结合起来，有效地实现流动人口计划生育公共服务均等化，是这一领域研究的重点。因此，我们对近年来学术界关于流动人口计划生育公共服务均等化的研究情况进行了系统分析，从而明确已有研究取得的成果以及存在的不足。本文从流动人口计划生育公共服务均等化理论性研究、我国流动人口计划生育公共服务非均等化现状及其原因分析，以及实现流动人口计划生育公共服务均等化途径研究等几方面进行综合分析，且对现有的研究成果进行了评价，并且对未来的研究方向提出了几点建议。

一、计划生育公共服务均等化理论性研究

1.流动人口计划生育公共服务均等化内涵

流动人口计划生育公共服务均等化是政府专门针对流动人口提供的服务，指流动人口在现居住地获得与户籍人口同等的宣传倡导、避孕节育、优生优育、生殖健康服务及奖励优待等方面的基本公共服务，目的是为了满足流动人口实行计划生育的需要，保障流动人口计划生育的合法权益［1］。流动人口计划生育均等化的内涵，侧重的是“均等化”，均等化不仅包括流动人口与户籍人口获得服务的机会均等，还包括他们获得服务的结果均等，但均等化并不代表绝对平均，并不是强调流动人口与户籍人口享有完全一致的计划生育基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障流动人口享有一定标准之上的计划生育公共服务［2］。

2.流动人口计划生育公共服务的理论基础

目前，学术界对流动人口计划生育公共服务均等化的理论基础探讨主要从两个层面探讨，一方面是针对流动人口，主要为人口迁移理论，人口迁移揭示的是人口迁移的时间性和空间性；其次为基本人权理论，它传递出的是一种公平均等的概念。另一方面是针对公共服务均等化，主要为公平正义理论（或者均等化理论）。公平正义理论源于美国教授罗尔斯的著作《正义论》，其著作中包括三条普遍的原则，即公正平等原则、自由平等原则以及差别原则，同时罗尔斯还指出“评价一个社会，要看它如何看待它境况最差的成员”，而我国流动人口属于社会的弱势群体，因此将公平正义理论运用到流动人口计划生育公共服务均等化的研究当中，有着极其重要的参考价值［3］。

二、我国流动人口计划生育公共服务非均等化现状

1.同一人群内部计划生育公共服务非均等化现状

在流动人口内部不同人群之间，以及居住在不同地区的流动人口之间，所享受的一些基本的计划生育公共服务项目尚未实现均等化。已有研究中，有学者分别对已婚流动育龄妇女和未婚流动育龄妇女计划生育公共服务的现状及其需求进行了调查和分析，未婚流动育龄妇女对计划生育服务的相关内容知晓程度远低于已婚流动育龄妇女，而且调查显示未婚流动育龄妇女对计划生育服务的需求未能得到很好的满足。另外我国的相关政策虽然将服务对象定为流动育龄妇女，更多的是强调已婚流动育龄妇女所应该享受到的计划生育公共服务［4，5］。另一方面，对于流动人口计划生育公共服务的研究，更加侧重女性流动人口的计划生育服务研究，鲜有针对男性流动人口计划生育服务的报道。

2.不同人群计划生育公共服务的非均等化现状

在已有研究中，有学者的调查显示虽然在政策上规定，流动人口享受与户籍人口同等的计划生育公共服务，但是由于流动人口数量庞大，而且经常处在流动之中，管理困难，加上服务投入有限，流动人口实际接受的计划生育服务与户籍人口存在一定差距。另有文献报道，流动人口与户籍人口所享受的计划生育公共服务不均等，一方面表现在服务经费不均等，流动人口的人均计划生育服务经费低于户籍人口的人均经费；另一方面则表现在所享受的服务内容的不均等，一些学者的调查显示，许多地区免费计划生育技术服务等一些基本的计划生育公共服务项目尚未实现均等化，而且在个别服务项目的待遇及其收费标准方面也存在不均等现象［6-9］。

三、流动人口计划生育公共服务非均等化的原因

1.管理机制有待健全

流动人口计划生育服务均等化的实现与政府现有的管理机制有着密切地关系。据文献报道，一些地方政府偏重于对流动人口的监管，而不重视对流动人口的计划生育公共服务，因此使计划生育公共服务在机构设置、人员配置、资金投入等方面得不到保障，影响均等化的实现。另一方面流动人口的各类需求呈现多样化的特点，其利益导向需求越来越强烈，但是由于缺乏统一的流动人口综合管理协调机构，政府各职能部门在开展工作的过程中往往各自为战，缺少必要的沟通，统筹协调能力弱，存在重复登记、管理盲点和漏洞等问题，造成政府资源的浪费。这种“重单项管理，轻综合管理”的政府管理机制必然会影响到流动人口的服务质量。再者，与计划生育公共服务相关的职能部门缺乏与流动人口直接沟通的信息化平台，使得各部门不能及时有效的掌握流动人口的计划生育服务信息，从而降低了流动人口获得计划生育公共服务的质量［10］。

2.财政体制有待完善

财政能力均等化是流动人口计划生育公共服务均等化的必要条件，政府对流动人口计划生育公共服务的财政投入一定程度上决定了计划生育公共服务的质量。据已有文献报道，一方面是计划生育服务经费投入结构不合理，计划生育服务经费以基层政府投入为主，而省市级政府投入较少。另一方面是我国流动人口计划生育服务经费支出结构不合理，虽然政府逐年增加流动人口的专项经费，但大多用于流动人口的管理，而真正用于计划生育服务的经费甚少。据学者调查显示，一些地区的流动人口计划生育服务支出所占比重低，少数地区甚至尚未将流动人口计划生育服务管理经费纳入到年度财政预算中［11］。

3.管理队伍素质有待提高

管理队伍的数量和质量直接影响到流动人口获得计划生育公共服务的质量。据有关学者研究显示，一方面流动人口计划生育服务管理人员短缺，绝大部分社区一般都是指定一人管理社区所有流动人口计划生育工作，计生工作人员任务繁重必然会不同程度的影响到流动人口获得计划生育服务的质量。另一方面，管理部门的工作人员对计划生育公共服务缺乏了解，没有树立起为流动人口提供公共服务的理念，对流动人口计划生育服务意识不强，工作缺乏主动性。有学者研究显示，许多计划生育专干对流动人口计划生育公共服务的理解仅局限在某些具体的技术服务上，既缺乏对流动人口计划生育公共服务内容的充分认识，又缺乏对流动人口计划生育公共服务发展目标的规划，影响流动人口计划生育公共服务均等化的实现［12-13］。

四、实现流动人口计划生育公共服务均等化的途径

1.健全政府管理机制

推进流动人口计划生育公共服务均等化，首先必须加快转变政府职能，深化流动人口计划生育公共服务管理机制，尽快实现两大模式的转变，即由重管理轻服务向管理服务并重的模式转变，以及由重单项管理轻综合管理向单项管理与综合管理并重的模式转变。同时要加强和创新流动人口计划生育公共服务管理机制，以保障流动人口的基本权利和发展权利为目标，以“属地化管理，市民化服务”为原则，坚持流动人口与户籍人口“同宣传、同服务、同管理、同考核”，建立流动人口计划生育利益导向机制。其次，要加强政府各部门领导，落实职责分工。各服务部门要明确各自职责，注重协作配合。再者，各部门要整合信息资源，推动信息共享。整合流动人口计划生育公共服务信息资源，完善现有的信息资源系统，积极开展多区域合作，逐步实现流动人口计划生育公共服务信息跨部门、跨地区共享应用［14-15］。

2.完善财政体制

政府不仅要加大对流动人口计划生育公共服务的财政投入力度，而且要完善财政制度。第一，完善服务经费投入结构，以政府财政投入为主，各级政府分级负担。同时为了缓解地区间财政收入和财政支出的不均衡，可督促利益相关方承担部分社会责任，形成良性的财政分摊机制，缓解政府单独承担流动人口计划生育公共服务费用的压力。第二，完善经费支出结构，应将流动人口计划生育公共服务所需经费纳入流入地户籍人口经费需求总额，确保法律法规规定的免费计划生育公共服务等所必需的经费。第三，合理划分各级政府计划生育公共服务均等化的财权和事权，建立与各级政府级别相匹配的流动人口计划生育基本公共服务均等化的财政制度，依据计划生育公共服务的特点划分各级政府应承担的责任［16］。

3.提高管理队伍素质

推进流动人口计划生育公共服务的长效管理工作要加强管理队伍的建设。一方面政府要增加人员的配置，同时要加大投入，制定相应的计划生育公共服务类人才的培养计划，培养社区所需要的专业人才，加强管理队伍的业务学习，提高管理队伍的专业素质。另一方面，要强化计生工作人员为流动人口提供计划生育均等化服务的意识，要求管理人员坚持以人为本，公平正义，共享社会发展成果的理念，同时要注重对流动人口进行利益引导，全面推进流动人口计划生育公共服务的均等化。再次，要以社区管理为基础，完善流动人口计划生育公共服务专干的使用机制、服务评价机制，建立严格的考核制度，对其服务质量和态度进行监督考核，逐步建立重业绩、重贡献和向计生工作骨干与关键岗位倾斜的分配激励机制，积极推进社区计生服务队伍的建设［17］。

五、评价与展望

1.对已有研究的评价

（1）对未婚流动育龄妇女及男性流动人口的研究少

从现有研究来看，大多数研究选择以区域之间、各省之间计划生育公共服务均等化的现状作为研究的重点，相对忽视了对不同群体之间均等化状况的分析。造成这种现象的原因可能在于我国流动人口计划生育公共服务的相关政策法规更多针对的是已婚流动育龄妇女，而且大部分地区将已婚流动育龄妇女作为重点服务对象，而忽视了对未婚流动育龄妇女及男性流动人口的服务。

（2）实证性分析少

从研究的方法来看，大部分已有研究都是从政府的相关制度方面分析了造成我国计划生育公共服务非均等化现状的原因，提出了相关的改进措施，如完善政府管理机制，完善财政机制等，但缺乏实证研究，缺乏对地方政府行为偏好及流动人口需求偏好的实证分析。而且，在实证研究中，大多数已有研究通常采用问卷调查的结果作为定量分析的资料来源，很少有研究采用案例研究等定性研究方法。

（3）流动人口需求视角研究少

大部分研究都是从政府供给的角度出发，如增加财政投入，完善服务保障制度、管理制度等方面来实现均等化，鲜有研究者从流动人口需求的角度来探讨流动人口计划生育公共服务均等化的实现。虽然流动人口计划生育公共服务均等化要求政府提供给流动人口与户籍人口同等的服务，但是由于流动人口与户籍人口的需求有偏差，因此政府不应以依靠行政命令的现行供给体系为起点，而应从流动人口的需求出发，提供给他们更加需要的服务［18］。

（4）不同地区间比较性研究少

从已有的研究来看，大部分的研究都是针对本省或本地区流动人口计划生育公共服务的研究，包括流动人口计划生育公共服务现状以及流动人口计划生育公共服务的满意度及其需求情况的研究，鲜有不同地区之间流动人口计划生育公共服务的比较研究。

2.未来研究的方向

（1）进一步关注弱势群体

流动人口是流入地城市建设的主力军，但却是城市的弱势群体，因此对流动人口这个人群的深入研究更加具有实践意义。在今后的研究中，在以已婚流动育龄妇女为重点研究对象的基础上，要加大对未婚流动育龄妇女和男性流动人口这两个人群的研究。

（2）强化流动人口需求研究

为了推进流动人口计划生育公共服务均等化的工作，政府应更加关注流动人口的需求偏好及流动人口对政府所提供的计划生育公共服务的满意度。今后的研究可以调查某地区流动人口对计划生育公共服务的需求偏好及对服务的满意度，掌握流动人口最迫切的服务需求。并且政府可以通过流动人口的需求偏好以及对服务的满意度，来改进相关政策，调整计划生育公共服务的内容，提高服务的效率。

（3）加强地区间合作研究

一方面不同地区之间流动人口计划生育公共服务管理的模式各有特色，比如石家庄市的“1+12+X”均等化服务模式，比如成都市的“N+5”人口计生工作模式等；另一方面不同地区流动人口计划生育公共服务均等化现状及其需求情况各有差异［19］。因此，在今后的研究中应加大不同地区间流动人口计划生育公共服务均等化的比较性研究，总结不同地区流动人口计划生育公共服务管理的特色，探索有效地推动流动人口计划生育均等化服务的模式，为各地区进一步实现流动人口计划生育公共服务均等化提供经验和借鉴。

［1］国家人口计生委等.关于创新流动人口服务管理体制推进流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作的指导意见（人口流管〔2010〕69号）［OL］.http: //www.nhfpc.gov.cn/ldrks/s3577/201306/f7794b5d6b9b40148d3643f87e14c5b1. shtml.

［2］苗志坚.流动人口计划生育基本公共服务均等化的研究与探讨［OL］.http:// www.jsfpc.gov.cn/xxgk/llsj/lltl/20100519/095230953.html，2010-05-19.

［3］周灿明.流动人口计划生育服务均等化问题研究——以广东省深圳市盐田区为例［D］.南昌大学，2013.

［4］刘敏，刘越，林朝镇.未婚流动育龄妇女计划生育公共服务现状及需求调查——以江苏省为例［J］.南京人口管理干部学院学报，2011，27（3）：42-47.

［5］叶郁，刘越，林朝镇.已婚流动育龄妇女计生公共服务现状与需求满意度——基于在江苏部分城市进行的问卷调查 ［J］.南京人口管理干部学院学报，2011，27（4）：18-23.

［6］龚文海.流动人口计划生育公共服务评估及创新——基于五地市的调查［J］.西北人口，2013，2（34）：95-98.

［7］周汪杰.流动人口计划生育基本公共服务均等化调查报告——以浦口区为例［J］.中国科技博览，2012（24）：27-28.

［8］李善荣.云南流动人口计生服务均等化寻径［J］.创造，2011（7）：75-77.

［9］王军平.人口计生基本公共服务均等化研究［J］.人口学刊，2012，（1）：91-97. ［10］刘凯芬.海岛地区流动人口计划生育“网格化管理，组团式服务”服务模式探讨［J］.中国计划生育学杂志，2012，20（8）：566-568.

［11］周静.流动人口计划生育公共服务均等化与差别研究——以上海市为例［D］.复旦大学，2008.

［12］钟兴明，张迪，桑丽英等.广州市流动人口生殖健康服务满意度调查［J］.中国计划生育和妇产科，2012，4（6）：35-39.

［13］金碧华，浙江省流动人口计划生育基本公共服务均等化的现状及实现途径［J］.行政与法，2014（1）：47-51.

［14］国家卫生计生委办公厅.流动人口卫生和计划生育基本公共服务均等化试点工作方案［J］.中国计划生育学杂志，2014，22（1）：4-7.

［15］倪凤慧.浅谈流动人口计划生育公共服务均等化试点和探索［J］.现代养生，2013（4）：74.

［16］张启春，区域基本公共服务均等化与政府问转移支付［J］.华中师范大学学报，2009，48（1）：39-45.

［17］李欣耘.推进流动人口计划生育基本公共服务均等化对策研究---以成都市为例［D］.西安交通大学，2009.

［18］叶锦茹，王永乐.流动人口与常住居民计生服务均等化评价与需求偏好差异——基于绍兴市的个案研究［J］.人口与发展，2011，17（4）：101-108.

［19］刘来发，林霞.人口和计划生育技术服务实现基本公共卫生服务均等化的思考［J］.中国计划生育学杂志，2010，18（4）：200-202.

Discussion on Equal Services of Family Planning of the Flow Fertile Women in Our Country

LIAO Xin-yu，LUO Yang
（Nursing College of The Central South University，Hunan Changsha，410013 China）

Achieving equalization of public services of family planning of floating population is an important goal to build a harmonious society.With the development of the research about equalization of the public services of family planning of floating population，the research achievement focused on the theoretical research，and the current situation and reasons of unequal public services of family planning of floating population，and the research about the ways to achieve equalization.After analyzing existing research results，there is little research about unmarried women of childbearing age of floating population and migrant men，and there is also little empirical research，and there are few comparative studies between different regions，and there are also few studies about demands of the floating population.Therefore，the future research should pay more attention to the needs of this vulnerable population，especially unmarried women of childbearing age of floating population and migrant men.

The floating population；public services of family planning；equalization

C922

A

1007-0672（2015）02-0108-04

2014-06-30

国家社科基金项目（13BRK010）。

廖昕宇，女，湖南岳阳人，中南大学护理学院硕士研究生，研究方向：妇女健康；罗阳（通讯作者），女，湖南长沙人，中南大学护理学院教授，研究方向：护理教育及妇女健康。