“一带一路”之投资印度尼西亚：土地征用工作实践与探索

单勇起，张 宇

（1．国投高科技投资有限公司，北京100055；2．中国地质调查局发展研究中心，北京100037）

印尼是东南亚地区最大的经济体，陆地面积190万km2，海洋面积317万km2，是世界第四人口大国和最大的群岛国家。同时，印尼还是东盟创始成员国和二十国集团成员国，是“21世纪海上丝绸之路”上的重要国家。印尼矿产资源丰富、地缘位置重要，在“一带一路”合作中具有重要的战略地位。近年来，印尼国内政局稳定，经济增长强劲，与中国的经贸关系发展势头良好。中印尼两国经济互补性强，合作潜力巨大。据印尼中央统计局数据显示，2014年，中印尼两国贸易总额为469．21亿美元，中国位居印度尼西亚非油气产品第一大贸易伙伴，越来越多的中国企业赴印尼开展直接投资，截至2014年底，中国对印尼直接投资是57．7亿美元，主要分布在采矿业、电力生产和工业制造、农林牧鱼、金融业等领域。

对于到印尼进行直接投资的中国企业，土地征用尤其是世袭土地的征用是一项重要而复杂的工作，已成为阻碍企业在印尼投资的主要障碍。根据2015年中国出口信用保险公司发布的《“一路一带”国家基础设施行业专题研究报告》，征地困难是制约印尼基础设施投资的第二大问题，仅次于行政许可。报告指出印尼《加速和扩大印尼经济发展的总体规划》（简称MP3EI）实施第一年遭受挫折的59个项目中，有27个（约占46%）是因征地问题难以进行（表1）。

表1 2011年主要区域受阻项目数及原因

1 印尼土地的类型

印尼的土地分为两种类型：一种是已经在当地土 地 管 理 机 关 （印 尼 文 “Badan Pertanahan Nasional”简称“BPN”）进行了注册登记的土地，另外一种是未在在土地管理机关登记的土地。

1．1 已在地土地管理机关进行了注册登记的土地

已登记的土地由土地管理机关颁发土地权利证书，相应的权利由1960年颁布了第5号“基本土地法”（印尼文“Undang－undang Pokok Agraria”简称“UUPA”）及其后续相关政府法规管辖。已登记的土地的权利包括：①所有权（印尼文Hak Milik简称“HM”）；②耕种权（印尼文 Hak Guna Usaha简称“HGU”）；③兴建权（印尼文 Hak Guna Bangunan简称“HGB”）；④使用权（印尼文 Hak Pakai或“HP”）。

以上权利在土地法中被归类为基础性土地权利。外国直接投资的印度尼西亚公司 （印尼文“Penanaman Modal Asing”简称“PMA”，以下简称“外资公司”）和外国公民不能获得印尼土地所有权，但可以获得耕种权、兴建权或使用权等形式的土地权利。

1．2 未在在土地管理机关登记的土地

未在在土地管理机关登记的土地以世袭土地为主，世袭土地（印尼文“HAK ULAYAT”）是一种特殊类型的土地，一般属于某一家族（或部落）集体所有，在印尼大部分省区，尤其是西巴布亚、巴布亚和亚齐等较为偏远的自治省普遍存在。构成世袭土地权利的三个要素是：一个可以清晰界定的家族、一个明确的家族首领以及一块由家族控制的土地。世袭土地不仅是一个家族集体拥有的财产，更是家族存在和繁衍发展的基础，是一个家族的精神家园和情感依托（Rachel Haverfield，1999）。

印尼1960年第5号“基本土地法”明确承认世袭土地权利的存在，并且土著家族可依据地方习惯法律管理和处置世袭土地。但同时规定，世袭土地权利受国家法律的管辖，不能与“国家利益”相矛盾，为了提高全社会的福利，国家有权处置世袭土地（Daryono，2004）。由于法律上的模糊及对“国家利益”的不同理解，20世纪60年代以来，土著家族与印尼政府、外国投资者在世袭土地征用问题上产生了一系列矛盾和法律纠纷。

2 土地征用的一般程序

1）申请选址许可（印尼文“Izin Lokasi”）。首先，外资公司需要向当地发展规划局（印尼文“Bappeda”）申请拟征用土地的选址许可，土地的使用如符合该地区空间发展规划，选址许可通常由当地市长或县长在征求政府相关部门和土地所有者意见后签发。

2）土地尽职调查。由于印尼的土地产权制度非常复杂，在开展实质性的征地活动之前，对拟征用土地上已经存在的土地权利进行调查十分重要。外资公司一般需要聘用熟悉当地情况的印尼律师协助开展此项工作，同时，公司需要与当地规划局、土地局、村长及酋长等各方进行沟通，进一步核实土地权属情况，必要时，需要请当地政府协助进行征地区域内土地权属的确认和公示。

3）与土地所有者进行土地价格谈判。

4）确认土地无任何质押，所有到期应付的土地和建筑物税（PBB）都已经全部支付完毕（卖方缴付PPB的所有收据应提供给买方）。

5）购买土地。土地买卖双方签订土地契约（对于有证土地，签署《土地权放弃契约》，对于无证土地，签署《土地买卖契约》），《土地权放弃契约》或《土地买卖契约》必须在公证人／地契官员（印尼文“Pejabat Pembuat Akta Tanah”简称“PPAT ”）的主持和见证下签署。土地权补偿金或土地权购买价款可以现金或银行转账的方式支付，并在相应的契约签署之前或签署当日完成支付。在印尼，转让土地权利的法律文件必须由地契官员按照土地权契约的标准格式制作。

6）企业向地方政府土地管理机关（土地局）申请相关土地权利证书。土地买卖完成以后，外资公司可向地方政府土地管理局申请相关土地权利证书，例如土地兴建权（HGB）证书或土地使用权（HP）证书等。如申请得到相关土地管理局的批准，土地管理局局长会签发授予公司土地权利证书的法令，并在土地管理局登记备案，由土管理局局长签发的土地权利证书将作为公司享有相应土地权利的证明。

3 印尼土地征用的难点

3．1 土地私有化

印尼实行土地私有制度，个人之间土地可以自由买卖，一经买下，便成为个人私有财产，可永久拥有。因此，印尼各级政府在土地征用过程中影响力有限。

3．2 确认世袭土地合法权属困难

世袭土地一般属于某一部落或家族集体所有，且没有依据基本土地法在土地管理机关登记注册，没有官方认可的土地权属凭证，只能通过土地主人出示的持有声明函或转让声明函等材料来确认权属，同一块土地通过转让声明函多次转让或在不同时期转给多个不同的人的现象普遍存在。这使得对土地合法权属的甄别和鉴定非常困难，极易产生土地权属矛盾和纠纷。而且，由于土地没有经过土地管理机关的测量和登记，土地边界不清、重叠现象非常普遍，对土地面积的确认也更加困难。

3．3 取得土地主人身份证明材料困难

签署土地相关协议时，需要土地所有者提供个人信息证明资料：身份证（夫妻双方）、结婚证、家庭卡，而在实际工作中，相关证明材料缺失严重，形式五花八门，收集齐全并满足签约要求非常困难。当地土著居民对这些证明资料普遍不够重视，作为身份象征的身份证，有的遗失半年或更长时间未补办，有的已过期两三年仍在使用；结婚证又分为民政局登记的和宗教婚礼证明两种形式，部分人则是没有结婚证同居生活，土地所有人有2位或以上妻子的情况也比较多，最后弄清找出法律层面上的合法妻子比较困难。

3．4 在土地权属出现法律纠纷时，法律诉讼程序复杂漫长，政府的协调力度十分有限

土地作为当地居民最重要的财产和生活来源，在继承、分配、放弃过程中，家族内部、转让方之间常常产生矛盾和纠纷。此类土地纠纷如果进行诉讼，程序极为复杂、漫长，从受理、调查取证、合解调解、公示、开庭、补充证据、再审等各种程序直到判决，需经过地方法院、高级法院、最高法院，最后到PK程序（最终判决），一般要持续2～3年，甚至更长时间。在官司最终判据前，土地无法交割，企业也无法获得合法的土地权证。由于土地是私人所有的，印尼各级政府对此类问题也缺乏有效的解决措施和制约方式，协调土地纠纷双方达成和解的力度十分有限。

3．5 对失地原住民进行合理补偿，实现可持续发展较为困难

印尼土地所有者普遍对政府和外国投资者不信任，在价格谈判通常会在提出较高诉求，致使土地购买成本居高不下。由于社会文化和心理因素影响，很多印尼人没有储蓄的习惯，如果采用一次性支付土地款，土地所有者会很快花完土地款，之后会找各种借口继续向企业要钱，当诉求和利益暂时得不到满足时，当地居民常会采取封堵道路、阻挠施工等极端行为，将对项目施工建设及运营造成一定的影响。此类事件如果被当地媒体披露，将对企业声誉造成较大负面影响。

3．6 思想观念差异大，工作效率低下

印尼爪哇岛以外的地区工业基础薄弱，但林业、渔业等自然资源丰富。例如，印尼巴布亚地区居民主要从事种植、采摘、捕鱼等活动，生活较为安逸，没有建设大型工业项目发展地方经济的强烈意愿。同时，印尼人工作和生活的节奏较慢，时间观念比较淡薄，工作效率低下。中国式工作速度与印尼工作节奏不匹配，导致征地工作进展缓慢。

4 在印尼开展征地工作的建议

4．1 严格遵守当地法律，依法开展征地工作

在正式开展征地工作前，学习印尼相关的法律（如土地法、森林法等），了解外资公司（PMA）可以获得的土地权利（例如土地兴建权HGB、土地使用权HP等）形式以及转让的法定程序。

4．2 聘请印尼律所律师协助征地工作

聘请印尼律所律师协助征地工作，包括完成土地尽职调查、起草相关协议、提供法律咨询等工作。

4．3 聘请当地公证人／地契官员见证签署土地契约

公证人（印尼文：NOTARIS）是在印尼拥有公证资格的人，一般拥有法律专业学历和丰富的从业经验。印尼公证人由印尼法律人权部任命，独立从事各类合同／文件的法律公证服务。有的公证人同时取得地契官员（PPAT）资格，正规的土地权买卖契约必须由PPAT起草，并在其见证下签署，PPAT负责对有关土地买卖在土地局进行登记注册，办理新的土地证书。公证人是中立的第三方，不向合同签约任何一方提供法律意见或建议，合同签约各方需要在公证人面前签署前已获得独立的法律意见并就合同所有条款达成一致。

4．4 在开始矿山土地征用前，通过与当地规划局、林业局等确认，避开森林保护区或经济林区

印尼政府实施严格的森林保护政策，1999年颁发的《森林法》（总统41号令），将部分林区划为保护林区，作为国家公园和野生动物栖息地，以保持森林原有的自然状态。根据该法第38条的相关规定，在森林保护区进行矿业开采活动的，必须由印尼森林部长签发林地借用许可证，如果矿业活动可能对环境造成重大影响的，还要经过议会的批准。并且，在森林保护区内，不能进行露天开采。

企业开采矿石资源，除需向政府申请矿山勘探许可和开采许可外，还需与矿区土地所有者就相关土地使用事宜先行协商。因此，在开始矿山土地征用前，外资公司应与当地政府规划局、林业局等部门确认，矿区土地应避开森林保护区或经济林区。

4．5 制定切合当地实际的征地工作步骤，努力防范法律风险

企业应根据不同地区土地权属情况和风俗习惯，制定切合当地实际的征地工作步骤。例如，在世袭土地较为普遍的地区，在签署土地买卖契约（支付土地款）前，企业可以先与土地所有者签署土地锁定协议，为项目推进和土地权属尽职调查争取时间，提前解决土地买卖契约中关于土地面积、价格、地上物补偿等问题，充分暴露可能存在的土地权属纠纷风险，为最终顺利签署土地买卖契约扫清障碍。

4．6 重视土地契约的签约仪式

在签署土地契约时，要求土地所有者全部家庭成员（夫妻双方及子女）必须到场，同时，邀请各方（县政府规划局／土地局官员、警察等）见证，并现场拍照记录，以防止家庭任何一个成员在签约后反悔。

4．7 对失地原住民进行合理补偿，实现可持续发展

对于世袭土地的补偿，除了一次性支付土地款的补偿形式，企业可以采取多种形式的补偿方式，例如企业可与地方政府、土著家族共同设立合作基金，企业每年投入一定比例的资金，专项用于支持世袭土地所有者家族经济、健康、教育、社会发展，使其获得长期稳定的收入，这既是外资公司履行企业社会责任的具体行动，也有利于项目今后的长治久安。

4．8 在征地过程中，充分尊重当地风俗习惯，履行企业应尽的社会责任

外资公司在征地过程中需要了解当地文化，尊重当地民众的宗教信仰和风俗习惯，在项目破土动工，修筑矿山道路等活动前按照当地风俗举行祭祀仪式，支付敲门费等费用，获得当地百姓对工程建设的理解和支持。同时，外资公司还应按照印尼相关法律的要求，根据企业的盈利情况，积极履行社会责任，为推进当地经济社会发展、就业及环境保护做出贡献，树立企业的良好形象。

4．9 建立外部协调机制，保障项目建设和运营

为有效了解当地居民诉求，及时化解矛盾，外资公司应与地方政府、警察、军队及当地大酋长保持密切沟通，建立保护项目运行的外部协调机制和投诉处理机制，充分利用当地部落酋长、宗教和政府的资源，保障项目征地工作和后续施工建设及运营顺利进行。

［1］ Rachel Haverfield．Hak Ulayat and the State：Land Reform in Indonesia［R］．Sydney：The Federation Press，1999：42－73．

［2］ Daryono．The alternative dispute resolution （ADR）and customary（adat）land dispute in Indonesia［R］．2004：4－5．