基于有限政府理论修正提出的秩序边界假说

刘艳

摘 要： 源于西方近代政治哲学发展的有限政府理论，提出的核心动力来自对国家公共权力合法性的追问，几百年来不断论证限制政府权力的必要性。基于对政府人格化行为的不确定性和职能权限随外部环境变化而变革的多变性等因素，关于政府与市场之间的边界划分及边界演变逻辑的研究与争论始终存在，但被动跟随外部环境变化的政府权力边界研究呈现出碎片性和滞后性，甚至将政府职能转变等实践问题与政府权力边界的理论研究层次等同起来。政府边界的研究核心是对政府权力边界的研究，政府权力边界研究的逻辑起点是政府的有限性。

关键词： 有限政府； 假设政府； 秩序； 边界假说

中图分类号： D623 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.013

一、有限政府理论溯源与新问题的提出

国家与政府的形成为人类的社会结构增加了新的关系权重，而“政府应受到限制”这一初始理念则是为人类社会在生产交换过程中遇到问题时给出的初级解释。起初，有限政府是作为一种假设提出的，在近现代经过对其不断的验证，演变为学术界的系统理论；与此同时，社会发展的客观实践也在随着时间推移和时代的变迁呈现出多样化趋势，有限政府理论在公共管理领域被广泛应用，特别是人们在辨析政府与市场边界关系时最常用到的理论基础就是“有限政府”，但是有限政府理论的适用性和新理论应用的延展度却出现了滞后。传统的有限政府理论回答了政府与市场边界之间定性的应然关系，但很难对政府的具体行为和边界秩序的建构提供指引。这就需要我们对传统有限政府理论进行延展，使它能更加适应新政府与市场互动的社会格局。

所谓有限政府中“有限”的核心内涵是指政府掌握公共权力要受到限制，政府职能和政府规模等方面均不应当成为衡量其“有限”的维度。从约束政府权力的维度来论证有限政府的合理性，“权力要受到约束”构成了有限政府的初始理论基础。然而，兴起于二战后的经济自由主义却将有限政府的“有限”扩展为政府职能的有限，这无疑是无限扩大了政府应当受限的程度，[1]最终会坠入市场是万能且无政府是最优状态的误区。人类市场经济的繁荣不但没有证明无政府的有效性，反而证明了政府行为对市场秩序有限干预的必要性，只是政府干预行为的具体形式不断与时俱进，对政府权力无序膨胀的约束始终不会改变。研究将政府手中的公共权力进行边界划分是有限政府界定标准，政府公共权力受到有效约束才能使公共服务作为政府行为的价值诉求。[1]

（一）“有限政府”的理论溯源

政府应当受到限制以及政府职能的限定性出自西方政治意识形态，西方有限政府理论最早体现在古希腊政治思想中。古希腊时期的西方哲学家意识到国家与个人之间应该是有界限的，对政府权力的划分边界作了初始探索。柏拉图在其著作《理想国》中提出社会分工合作的学说，认为国家表现为一种互换劳务的服务体系，[2]这就要求政府要对职能分工的范围进行确权。国家起源学说有限政府理论发展的历史基础，根据亚里士多德的思想，国家作为容纳个人与家庭的社会共同体，需要通过具体社会分工来解决社会秩序问题。因此，作为秩序主体之一的政府应当有参与边界的划分，这种社会秩序边界的划分是有限政府的理论背景。

随着人类社会中现代国家理念与事实的形成，近代政治哲学思想形成与确立了关于政府作为处理社会契约关系受托人的政府角色定位。同时，政府应当受到限制的理念也逐渐达成共识，关于有限政府的理论建构条件开始形成。其中随着时间的推移先后形成的四个核心建构条件是对“政府应当受限”这一假设验证形成有限政府理论的论证必要条件。分别是：由洛克主张的政府起源与受托权力都来自于人们契约的有限政府思想；由继承了洛克论证思路的卢梭系统提出的且强调个人权利优于国家权力的社会契约论；出于对政府在干预社会经济中带来负面作用而提出的人性假设学说，即认为政府具有显著人格化且人性本恶；坚持国家不得干预经济的近现代经济自由主义思想进而演变成西方有限政府的理论基础。[1]

以洛克、卢梭等人为代表归纳形成的社会契约论认为，先于社会和国家的存在而存在的是个人的自然权利。这是基于对个人自然形成的秩序权利的倾向性认可。洛克还论证得出强力、暴力或其他因素不应成为政府的起源，政府只能是由人民达成契约产生的，同时为了实现这种有限政府，洛克还提出了分权理论，认为如果政府行使权力不能受到制约，那么掌握公共权力的人在其自私的本性支配下，必然会滥用权力。[1] 总之，为了预防掌握社会公权力的人肆意使用权力，必须进行权力分配的结构调整，进而实现权力之间的相互制衡。将国家权力划分为立法、行政、司法三种权力则是孟德斯鸠提出的国家权力制度设计，同时提出让三种权力之间达成制约和平衡，并且保证政治权力在宪法与法律的约束下运行。由此可知，早期社会契约论者是从政府权力的控制约束角度来阐述政府有限性，奠定了有限政府理论的新逻辑起点。

在政府成立出现的早期，基于之前共同达成的追求公共利益的执政契约，并不推崇对政府的约束，认为政府权力应该掌握在公民共同委托的具备为公共道德奉献的人手中，并且信任受托人能够按照委托人的意愿创造和维护委托目标，即公共利益。但是在现实中作为受托人的政府官员不但没有扮演公共利益的守护者，反而在不断地利用所掌握的公共权利牟取私利。不但人性本善的人性假设没有得到证实，反而得到证伪，政府官员甚至会随着手中权力的膨胀而加大利用公权力谋求私利的程度。对政府权力的限制与约束依旧是基于人性假设学说而展开的对有限政府存在前提的论证根据，这与早期社会契约论的论证基础一脉相承。

近现代对有限政府影响更为深远的是西方经济学界的自由主义。以亚当·斯密为代表的经济自由主义，将“经济人理性”假设归结为个人在经济生活中追求个体经济利益最大化，只要给予市场保持完全的自由竞争状态，交易参与者们就能够建立并维护符合人类自身利益最大化的自然市场秩序。这种“最好的政府是管的最少的政府”的观点成为经济发展领域推崇自由主义的起源。尽管在二战中后期，凯恩斯主义的国家干预理论开始成为西方经济学的主流，但是主张自由主义的经济发展思想一直在产生影响。经济滞胀的出现再次使得反对国家干预的自由主义重兴。新自由主义强调自由调配的市场和私有制，代表人物哈耶克指出，发展完善的市场是一种使人们加入比他们所理解更为广泛深入的一种过程的有效方式，正是通过市场才使得他们能够为“与自己毫不相干”的目标贡献力量。[3] 自由主义反对国家的任何干预市场行为，主张政府的公权力使用不仅要严加控制，政府的公共职能也是能省即省。然而，将有限政府的理论应用无限扩展到政府各个职能领域和治理的行为，无疑是对有限政府理论的误读，最终会落入无政府主义的极端思想陷阱。

（二）对有限政府的理论批判

尽管“政府应该受到限制”的理念共识已经形成，但对于有限政府的理论应用与拓展方向一直存在争议，特别是在现代政府公共管理受到经济自由主义的强烈挑战和影响下。尽管自由主义曾一度受到西方市场经济国家的推崇，但是经过修正而形成的新凯恩斯主义也同样受到西方国家的认可。市场在运行过程中表现出来的自身缺陷需要通过政府干预来进行纠偏。所谓政府失灵的出现并不是因为对市场进行了必要的干预，而是受到政府自身管理能力和干预政策技术的局限性。因此，避免政府失灵的关键不在于一味缩小政府职能，而在于恰当地行使和调整政府职能行为。从这个角度而言，经济自由主义语境下的有限政府理论必将受到质疑。[1] 新凯恩斯主义者们对政府干预的合法性深信不疑，同时从理论的角度进行论证，结合出现的新市场失灵的现象，在不否认政府失灵的同时赋予了政府干预必要性的制度基础，强调通过政策纠偏来增强政府职能的有效性。

对有限政府理论反思与批判主要体现在两个方面：一是有限政府不等于有效政府；二是有限政府的泛道德倾向，即无法对政府行为进行实证指引。以洛克、卢梭等为代表的传统有限政府理论有其自身的局限性和缺陷。在洛克认可的理想框架下，一个国家的政体设计应该是一个由政府权力受到严格限制且自由权利充分惠及个人的状态。与此同时，国家又要为了保障和增进全体公民的自由权利来行使权力，这就导致面临一个两难境地：是权力无限的万能政府？还是丧失权力主动性的无政府状态？该问题一直萦绕在自由主义者的思考中，也成为其日后受到理论批判的主要论据。反对者认为，一个国家的社会公共权力总量是固定的，政府与公民之间所获得的权力与权利呈现出此消彼长的格局。即政府只能享有极其有限的权力，以保证国家能够运行即可，对于任何提供公共服务和维护市场秩序的主动举措，政府都不应该去做。但是这种政府又与当初建立政府的目的相矛盾，产生这种矛盾的根本原因就是传统有限政府理论的现实立论出发点在于我们应当预防政府做什么，而不是政府应当追求公共服务价值。对公共服务价值的主动追求正是近20年来我们对政府行为的改进要求，这必然需要对传统有限政府理论进行修正和内涵延展。

另外，洛克式的分权思想使得政府极易陷入“有权”但又难 “有为”的怪圈。政府权力被分为立法权、执行权和外事权，三权之间彼此独立且相互制衡。立法权作为最高权力，认为预防政府滥用权力的方式是权力制约权力，但在实际操作中常常会遇到诸多问题。其中最明显的就是各个部门相互否决对方的决策，立法部门有权制定法律促使行政部门执行，而行政部门又有解散立法部门的权力，当这些部门为了不同目的相互竞争的时候，各个部门拥有政治权力却难以得到有效统筹。

有限政府的价值诉求是束缚政府的权力。尽管有限政府的“有限”内涵是约束政府权力，但是约束政府权力并不是有限政府的价值诉求。[1] 基于有限政府理论提出的分权理论，其目的是为了实现政府权力的制衡，而制衡权力的最终目的是为了保障个人的自然权利，追求的是一种切合社会持续发展的管理秩序。因此，传统的有限政府理论需要进一步的延展，提升理论的解释与预测能力。

（三）新问题的提出

纵观上述，在历史上形成的有限政府的理论构成要件，基于对政府起源的前提认知与卢梭的社会契约思想，以及关于政府人格化的人性假说，均是从政府权力应该受到制约这一角度来论证有限政府的合理性和必要性的。然而，即使是在二战后西方社会凯恩斯主义盛行时期，主张政府不得干预市场的经济自由主义依旧是占据西方经济学界的主流声音。但是，经济自由主义的核心将视角局限到政府职能的有限性上，政府对市场的干预只有被动的时候适应，不能基于对市场失灵行为的预判而进行主动的结构性公共管理机制调整，这无疑是对掌握大量社会信息与公共权力的政府公共管理能力及资源的浪费。这种情况已然不能满足社会分工与市场生产交换活动的复杂化与多元化的发展趋势，同时将有限政府理论简单理解层次定位在政府职能形式的转变上，却忽视了限制公共权力这一“有限”本质。

对政府所掌握的公共权力进行限制，最终要对政府对市场的干预边界进行界定。然而，此时传统的有限政府理论只能对政府的权力是否应当得到限制给出明确的结论，却无法对政府与市场边界的划分进行具象的指导，即出现了理论的解释及预测功能的局限性。这就需要我们根据新时期社会经济的变化及其对政府能力的要求，对有限政府理论的基础假设进行新的修正，使之能够满足政府与市场互动的新格局。

二、有限政府理论的两个基础假设修正

通过对有限政府理论的思想渊源与理论演变进行分析，可以从中提炼出有限政府从假说到理论论证的两大基础假设：（1）在自然秩序原理层面上，政府是人类社会必要存在的恶；（2）政府人格化假设，自身具有权力侵害和能力缺陷的局限性。政府的必要性与有限性并存，有限政府理论的形成历史是一个不断试错的过程。随着有限政府理论的发展应用，其基础假设的不断修正是推动有限政府理论发展的驱动力。政府与市场边界演绎逻辑是该理论发展的直接应用，促使政府权力成为社会发展的动力而非阻力。但在传统的有限政府理论框架下，政府的行为始终应当是被动适应市场发展进度，而在现实中政府经常扮演直接制定秩序规则的角色且有相当一部分是十分必要的，比如反垄断和价格管制。这些都是政府主动且有效干预市场的体现，无疑是对传统有限政府理论提出的挑战。基于此种情况，下面将重点通过对有限政府理论的初始基础逻辑假设进行修正，提升有限政府理论对现实的解释力，实现对政府市场秩序关系的边界重构。

（一）关于“政府是必要的恶” 基础假设的修正

政府是否为人类社会所需要，同时应当构建何种形式的政府，秉承古典自由主义的思想家们曾设想过无政府的“完美无缺的自由状态”。这是基于人类存在的自然秩序状态，但是自然状态下出现的种种不便，让人们逐渐认识到缺少一种确定性和规定性的约束，需要一种能裁判争执的公权力，这种执掌公权力的组织我们称之为政府。然而，当人们建立政府并出让一部分权利时，发现政府将人们让渡的权利转化为自己所能行使的公权力且不受限制，此时政府不但不会履行保护人民的契约承诺，而且成为了新的罪恶。政府由罪恶所产生，现在又变成了罪恶本身，这就不得不让人们重新思考政府的定位。人们开始设计各种阻止政府滥用权力的制度，其中权力制衡机制成为限制政府权力膨胀的主要措施原则。

人类所有规范性秩序的设计都起源于对自然秩序原则的尊重，倡导一种有限政府的秩序，并不意味着政府不重要。政府的存在正是要解决自然秩序无法协调的问题，这种自然秩序原则与政府规范性秩序的互动，在当今社会主要表现为市场秩序与政府规范行为。作为有限政府理论的基础假设之一，政府存在必要性假设尽管已经得到普遍认识，政府的规范性秩序无处不在，但是究竟是否真的存在政府规范性真空领域呢？至少目前还未获得有效且完整的论证。这就需要对假设进行不断的修正，核心并不在于探求已知的干预秩序，而是要对未知的人类规范性秩序进行探索。随着社会发展和人类市场实践的复杂化，政府秩序的边界不仅受到市场需求的影响，还有来自社会第三方非政府非市场化力量的影响，我们需要在承认政府是必要的恶的同时引入社会第三方力量作为权重补充，即将假设增补为政府是存在的必要的恶，但不是必要的唯一的一个恶。通过对政府与市场非此即彼的社会干预因素的完善，促进政府秩序边界动态自我修正机制的形成。

（二）关于“政府干预的失灵”的基础假设修正

现代社会经济的研究成果和实践为现代有限政府理论发展奠定了新的假设推演基础，由经济学派生出的“理性经济人”假设来分析政府行为特征，形成了关于政府干预失灵的假设，并在此基础上进行论证，形成了现代有限政府理论的逻辑起点。政府干预的失灵假设主要是从政府行为能力角度出发，社会个体对公共物品的需求得不到适当满足，政府的供给与干预并非有效；政府作为公共利益的代理人，在其为弥补市场经济不足而制定和执行干预决策时，实现干预目标的能力和实际效果非常有限，政策效果未能改善社会福利。

政府干预失灵说明以政府为代表的公域与以市场为代表的私域之间是存在区别分界的。但是，政府决策之所以失效，不是因为政府的权力有限，也并非政府的道德缺失，而是缺乏对自然秩序延伸性的认知与行为匹配。仅仅通过对政府的权力进行限制而提升干预效率和社会综合效益，即会出现政府与市场同时失灵的双重格局，这无疑是社会与市场治理过程中最无助的一种局面。因此，有必要在政府失灵的假设中，侧重对政府行为的动因要素的补充，形成政府失灵行为的自我纠偏与外部修正双重机制。

三、政府秩序边界假说的提出

人们之所以要研究政府的存在与发展，是因为政府建立的规范性秩序经常偏离人类发展的自然秩序原则。当我们试图划分这个界限，分析政府在哪些方面应该有所为有所不为，界定政府行使公共权力的延伸范围，统称为政府边界的划分。对政府边界的认识分散在政府对社会、市场的干预实践中，这种碎片化的分散认知使得有限政府理论的实证局限性显著，需要提出新的假设起点，对未能得到证实或证伪的假设进行归纳，提出新的假说。

基于政府的起源，对自然秩序的遵循是政府行为基本守则，政府的无边界发展是对人类自然发展秩序的破坏。政府秩序边界的设定不能以损失自然秩序效益为前提，例如政府不能出于社会治安管理考虑，将公民画地为牢限制出行，剥夺公民的自由。政府与市场之间的边界本质是政府秩序边界与市场秩序边界的互动结果。

有限政府理论的发展论证了政府的边界本质是政府权力的边界，但是权力的边界划分不能形成规范性秩序，这需要建立其秩序边界，找到自然秩序与政府规范性秩序的效率临界点。通过对有限政府理论发展的归纳演绎，笔者提出政府秩序边界假说：政府权力边界划分的最终产物是政府秩序边界的形成；政府秩序边界的形成是对人类自然秩序空间的挤压与扩充；政府秩序边界的划分最终将由自我修正机制和外力推动机制共同完成。

四、结论

历史实践证明，只有掌握公权力的政府有能力在各种制度背景下干涉个人的权利。任何一个自然人，在没有借助公权力的前提下，对市场的秩序破坏都是极其有限的。因此，我们认同一种有限的政府秩序，需要控制政府的无边界发展。以洛克为代表的传统有限政府理论，在西方政治思想史上发挥了重大作用，开拓了对政府起源和政府行为的认知事业。但与此同时，传统有限政府理论更多的是在解释为什么政府权力应当得到有效的控制，而没有预测到政府在快速发展的市场格局中需要扮演更加主动的干预角色，而这种干预角色追求的核心价值正是公共服务和管理秩序价值。

对政府的限制，最终不是对政府权力的简单边界划分，而是形成维护人类发展自然秩序的政府规范性秩序。政府秩序边界的存在说明，过去以解决已发生的现实问题为直接目的的政府权力制衡已经不再完全适应当今快速变化的社会秩序，需要建立带有自我修正性的政府秩序形成机制。

参考文献：

[1]王刚.有限政府的内涵辨析[J].中国海洋大学学报（社会科学

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[2]周含华.西方有限政府理论综述[J].华东理工大学学报（社会

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[3]程恩富.新自由主义的起源、发展及其影响[J].求是，2005，（2）.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]