我国欠发达城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析

杨 永 ，杨连招 ，胡艳宁 ，卢洪霞 ，张 瑛 ，陈 玲

（1.广西中医药大学 护理学院，广西 南宁 530022；2.广西中医药大学，广西 南宁 530022；3.广西中医药大学附属瑞康医院，广西 南宁 530022）

【护理管理】

我国欠发达城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析

杨 永1，杨连招2，胡艳宁3，卢洪霞3，张 瑛3，陈 玲1

（1.广西中医药大学 护理学院，广西 南宁 530022；2.广西中医药大学，广西 南宁 530022；3.广西中医药大学附属瑞康医院，广西 南宁 530022）

用SWOT分析法剖析欠发达城市社区居家养老内部优势、劣势，外部机遇及威胁。我国欠发达城市社区实际提供的养老服务与老人预期要求有一定差距，社区居家养老服务整体满意度有待提高，政策和机遇为社区居家养老服务体系构建创造了条件，开展欠发达城市社区居家养老服务优势明显，但需应对政府扶持、资源整合、设施完善、资金短缺、人员培训、养老意识转变等多方面的问题。说明我国老龄化社会逐步加剧给欠发达城市社区居家养老服务带来机遇和挑战，同时也面临压力和问题，政府及相关机构应加大对欠发达城市社区居家养老服务的支持力度、政府和社区合理分工、统筹规划、吸引人才、整合资源，不断完善、拓宽和丰富养老服务内容及内涵，借助于服务机构、志愿者及其他手段在内的各种资源来支持城市社区居家养老，促进欠发达城市社区居家养老服务体系良性稳固持续发展。

社区居家养老；服务体系；SWOT分析

我国已进入老龄化快速发展阶段。人口老龄化日益严峻，养老问题已从传统家庭养老演变为多形式养老的社会问题。据国家统计局第6次人口普查结果显示，我国60岁及以上老年人口约1.77亿，占总人口的13.26%[1]。当前传统家庭养老不断弱化的同时机构养老发展却相对疲惫，作为介于传统家庭养老和机构养老之间，以“居家—社区—社会”为特色的社区居家养老服务已是解决养老问题的重要环节，并成为国内外养老事业发展的主要趋势。欠发达地区（城市），是指那些有一定经济实力和潜力但与发达地区还有一定差距，生产力发展不平衡，科技水平还不发达的区域，如我国的中、西部地区——南宁。自改革开放以来，我国欠发达地区与发达地区之间经济发展上的差距有不断加大的趋势。纵观全国，欠发达地区城市居家养老形势依然严峻，问题很多。SWOT分析即态势分析法。是由美国旧金山大学教授于20世纪80年代初提出的一种综合考虑企业内部条件和外部环境的各种因素进行系统评价，从而选择最佳经营战略的方法。它将与研究对象密切相关的各种主要内部和外部优势、劣势、机遇和威胁，通过调查，列举并依照矩阵形式排列，用系统分析的思想，从而选择一种最佳的趋利避害的发展经营策略分析的理论[2-3]。笔者通过文献梳理的方式，通过SWOT分析方法对我国欠发达城市社区居家养老服务进行分析，明确其功能及定位，为今后更深入的研究奠定基础。

1 我国欠发达城市社区居家养老服务体系构建的SWOT分析

1.1 优势

1.1.1 欠发达城市社区居家养老服务体系构建有利于社区老年人身心健康、解决家庭养老后顾之忧，更符合我国传统文化习俗，更尊重老年人养老习惯 城市社区居家养老服务体系构建使老年人保持原来的生活习惯，在自己长期生活的环境中养老，对于老年人来说，社区不光是单纯的居住生活场所，还是老年人的情感生活的共同体、一个安全可靠的地方，不仅有老年人熟悉的邻居朋友，亲切的生活空间，还可以让老年人寻找到老年生活的乐趣，有家的感觉，存在感显著。在城市社区居家养老模式中，老年人并非是纯粹的被照料者，在力所能及的基础上，老年人可以自我照顾，还可以为社区服务做贡献，能够带来自身认同感及归属感，实现自己的人生价值。社区居家养老让老年人们既享受到了小家庭的亲情，感受到社区大家庭的温暖以及机构养老所提供的专业化、人性化服务的便利，满足了老年人在精神和物质的多方面需求。欠发达城市社区老年人比较喜欢热闹的场所，休闲娱乐方式多种，加上老年公寓和养老院近年异军突起，明显缓解了社区和居家养老压力[4]。以“居家养老—社区帮扶—社会支持”为特色的城市社区居家养老服务已是解决养老问题的重要方式。

1.1.2 欠发达城市社区居家养老服务体系构建有利于整合社会、家庭、个体多方面资源，弥补传统家庭养老功能弱化而带来的资源提供不足之困境 城市社区居家养老服务体系构建可以最大限度地调动城市社区积极性，使之能够有针对性地寻求社区养老资源的帮助。欠发达城市社区居家养老资源丰富，投资少、成本低、服务广、见效快、效果好，利用社会资源、家庭资源、团体机构、非政府组织减轻老年人们的经济负担，不但节约了社会的养老资源，就近为老年人服务，有利于降低服务成本，使社区资源得到最充分的利用，还可以为社区内部的弱势群体及剩余劳动力提供再就业岗位，缓解紧张的就业形势，在解决个人家庭养老能力不足的困难的同时，又解决了老年人认为的社区机构养老环境自身适应差、亲情淡泊等问题，既弘扬了中华民族尊老、敬老、爱老的优良传统，又满足了尊重老年人情感及心理需求的人性化选择的需要，目前国情决定了我国养老模式要以“居家养老”为基础、城市社区服务为依托、社会机构养老为补充的模式，充分发挥社区的养老功能，切实解决老年人养老保障问题。是具有中国特色的养老模式，前景广阔。

1.1.3 欠发达城市社区居家养老服务体系构建有利于政府发挥其在老龄事业发展中的主导作用 城市社区居家养老服务体系构建是破解我国日益尖锐的养老服务难题的重要手段和有效措施。欠发达城市社区老年人社会群体性很强，倾向于留在熟悉的家庭和社区，生活更美满和谐，社区卫生服务完善，医疗费用更低廉，医患关系更融洽，符合老年人身心发展愿望，节省了政府大量的福利资金和社会投资，减轻了社会养老和家庭负担，是促进社会和谐稳定、加快养老行业发展进程的重要措施。政府应立足于城市社区居家养老服务事业发展，充分做好主导工作，能在全局上把握社区养老服务的基本职能、作用范畴以及未来发展的总体方向；在对欠发达城市社区居家养老服务体系构建的评估、养老服务供给状况的掌控及管理中能发挥切实的主导作用；政府能确保城市社区养老服务事业充足的资金供给，并能合理整合社会资源，利用社会资源，拓展服务载体，对诸如财政拨款、活动经费、社区服务补贴和奖励有完全的支配能力，对吸引、鼓励、倡导企业、社会组织和个人等多种力量的团结协作、协调处理各方关系有积极的作用。提高老年人安享晚年，提高生活质量，减轻老年人依赖感和被社会排斥感，扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径，有很大的发展空间[5]。

1.2 劣势

1.2.1 欠发达城市社区居家养老服务体系构建还处于起步阶段，社区养老服务供给与老年人需求之间存在着不平衡情况 社区居家养老服务起于20世纪50年代的英国，目前社区居家养老服务实践在我国逐步展开，各方面还很不完善，尤其是在欠发达城市社区显得尤为突出。

绝大多数社区仍以老年人的基本生活需求为服务重点，未能普遍落实高层次的服务，服务单一且层次偏低。按照马斯洛的基本需要层次论来看，目前城市社区居家养老的内容主要集中在生理（生活照护）和安全（防止意外）2个方面。城市社区养老服务与老年人自身需求之间存在多种供需矛盾，调和困难。对于欠发达城市社区有些生活能自理或部分能自理的老年人希望获得更多的社会服务，如保健康复、精神文体、教育及法律援助；而需要别人帮助才能维持日常生活的老年人、高龄独居和生活困难的老年人特别需要社区居家养老服务来满足基本的生活需要，由此可见，欠发达城市社区居家养老服务的对象是多样的，目前我国欠发达城市社区所提供的养老服务与老年人实际需要的服务项目在供需之间存在着一定差距，短时间内或许会越来越明显。

1.2.2 欠发达城市社区居家养老服务体系构建存在资源限制和意识欠缺，社区自身潜力与社区能动性受限之间矛盾显著，亟待解决 我国东西部各地经济发展水平不一，城市建设发展速度和居民需求层次存在很大差异，欠发达城市社区开展居家养老服务较为局限，尚未建立健全的居家养老服务体系。社区居家养老服务资源在数量和质量上都不能很好的满足老年人的需求。社区自身具有一定的潜力但与社区能动性受到限制之间矛盾显著。当前大多数社区名为自治，实际上，所谓社区自治已经被明显虚化，社区本身并没有实权；社区疲于应付各种事务，在真正自治的养老环节，难以投入大量精力，社区养老的管理人员一般一个社区只有一人，大多数是兼数职于一身，社区工作量大、繁、杂，很多时候，他们还得从事许多“份外之事”，一件事务，两地奔走，三处盖章，四处询问，多地开花。直接提供服务的工作人员目前也极少有专职性质的，基本上属于家政范畴。另外，政府在调动社会资源，发挥社会资本服务社区养老方面显然不足；同一区域各个社区之间在养老服务中基本上处于“孤立”状态，几无交集，资源共享成空谈。老年人对目前欠发达城市社区养老服务的整体满意度不高，主要问题是欠发达城市社区居家养老服务资源和设施参差不齐，社区自身资源有限，社区缺乏对养老资源有意识的整合，医务专业人员学历层次低、年龄结构不合理、稳定性差、社区服务内容不全面、护理专业人力资源相对缺乏[6]，提示欠发达城市社区居家养老服务应明确政府分工，政府和社区要根据不同层次、不同年龄阶段老年人需求，制定不同需求标准的医疗护理及精神文化内容来丰富城市社区居家养老。

1.2.3 欠发达城市社区居家养老服务体系构建尚不完善，政府部门之间的相互合作、资源投入、相关问题研究等较欠缺 城市社区居家养老服务在欧美发达国家是一项社会福利事业，主要由政府投入。如英国的社区照顾模式、瑞典的社区养老模式、美国的退休社模式，国外在社区居家养老服务方面的先进理念和成功经验对于我国欠发达城市养老事业发展有很好的借鉴意义[7-9]。我国居家养老服务开展比较晚，对城市社区居家养老问题的研究目前大部分停留于对现状、问题和各种做法的叙述，而从理论上进行系统和规律性论述比较欠缺；涉及对不同地区和不同特征老年人群以及同一地区不同老年人群的课题研究也比较匮乏；对于欠发达城市社区居家养老的特殊人群，如老年慢性病患者、老年痴呆患者，空巢老年人、高楼住宅综合征人群、退休综合征人群的社区居家养老问题研究的较少且还不够深入；另外，有关居家养老存在问题的实证研究也相对较少，研究的深度和广度也有待进一步提高。

1.3 机遇

1.3.1 欠发达城市社区居家养老服务体系构建能应对城市社区居家养老需求不断增长、促进居民保健意识逐步增强，缓解就业压力，带动周边经济发展 根据 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”规划》，城市社区居家养老服务的主旨思想是依托社区为范围、家庭为单位、全面健康管理为目标，为老年人提供安全、有效、连续、可及的基本医疗卫生服务，在合理利用卫生资源、降低医疗费用、改善全民健康状况，社区通过完善居民电子健康档案，掌握居民健康信息，加快区域医疗卫生信息的整合与共享、健康教育等服务，提供信息平台，提高工作效率。同时，社区建设作为社区服务深化发展的产物，对提高我国城市社区卫生医疗人员和养老服务人员的素质和水平有积极的作用。老年人在满足自身老有所养、老有所依、老有所乐的同时，还可以积极发挥余热为社区做出自己的贡献，实现老有所用、老有所学、老有所得，“以老帮老”“以老助老”的人生价值，并且能够找寻自身认同感及归属感，站好人生最后一班岗。《教育部关于做好2015年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》（教学2014-15号），支持和鼓励更多学生毕业后到基层从事社区养老工作，实现个人价值，从事相关工作，积累基层工作的经验，“扎根”社区，从长远来看，培养并留住养老服务人才，是目前解决养老年人员专业化、提升服务和管理水平的根本途径。另外，对开展老年文化建设和老年维权、养老服务绩效评估体系的建立和完善、农村互助养老模式的建立都是难得的机遇[10]。

1.3.2 欠发达城市社区居家养老服务体系构建有利于实现政府与社区合理分工，在政府宏观统筹的基础上，激励社区充分发挥其能动作用 北京发布的社会保障绿皮书——《中国社会保障发展报告（2014）》认为，未来养老方式以社区养老为首选。城市社区居家养老服务相关的配套政策出台后，各地政府将根据各自地区经济发展的情况规划统筹，对当地城市社区养老服务进行一系列改革来保证社区卫生服务的开展和落实，在促进居民健康方面发挥积极作用。随着工作深入开展，居民对城市社区卫生服务机构的认可度和信任度将会不断提高，进一步促进了本工作开展，更加完善、扩大城市社区卫生服务在基层卫生服务中的影响力。城市规划充分开辟必定会为城市社区居家养老创造一定有利条件的固定场所和便利设施，社区居家养老需加强社区不同组织的建设，挖掘现有的社区养老服务人力资源，培育社区组织，使其融入社区服务建设。利用专业社区养老服务体系延伸到各个社区（村）的连锁经营促进新建社区配备和完善，建立健全健康档案、设立养生护理科、建立卫生体检中心、配置护理呼叫系统、成立昼夜照护服务站、棋牌娱乐室、健身广场、公园绿地、休闲场所、医疗卫生室、无障碍设施通道、社区服务警务室、心理咨询室、活动室和图书阅览室建设和完善及快速推进[11]，这对欠发达城市社区的发展起到一定的激励作用，通过汲取发达城市先进的知识经验，取其精华，去其糟粕，不断改进和总结，对于欠发达地区城市社区的居家养老服务体系的建立有一定的指导和借鉴。

1.3.3 欠发达城市社区居家养老服务体系构建需要政府部门的大力扶持，促进政府落实和完善城市社区养老服务政策和制度及相关法律的制定和完善 日本在养老事业方面起步较早，分别于1963年颁布《老年人福利法》、1989年制定 《推进高龄者保健福利10年战略计划》；美国1965年颁布《老年人法案》及其修正案；英国的《照顾白皮书》和《国家健康服务与社区照顾法令》于1990年颁布并相继出台和实施，都取得了一定的效果[12]。国外的经验告诉我们要从制度和法律上保护城市社区居家养老服务体系的构建，并以此为契机，出台一系列促进城市社区卫生改革与发展的相关文件，加大落实和完善欠发达城市社区居家养老服务政策和制度，进而提供政策倾斜、制度保证，如逐步推进城市社区居民健康资料信息化管理，尤其是居民电子健康档案的建立与利用，类似个人税号是国家为每一个人编制的具有唯一性的税号，终身只有一个，为每个人一生建立一个档案，集结各种资源完善欠发达城市社区居家养老服务体系。《国务院常务会议：深化改革加快发展养老服务业的任务措施》到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

1.4 威胁

1.4.1 老龄化、多样性、复杂化的养老需求现状与社区养老服务供给之间的不平衡显得尤为迫切 面对我国社会人口结构的转型，老年人养老发生了很大变化。老年人的自身特点及多层次需求决定了其对城市社区居家养老服务会有一定的负性情绪。老年人既有对社区生活不适应，又有一定依赖性[13]。城市社区居家老年人会寻求社会资源支持，在身体和心理方面希望得到相关专业人员帮助，在精神文化方面希望多与外界交流，参加各种活动以及进一步深造，欠发达城市社区养老服务专业化水平低，服务内容过于简单，欠发达城市社区居家养老观念较落后，服务意识相对薄弱；不同年龄阶段、文化背景、学历层次老年人需求各有千秋，老年人对医疗护理及精神文化需求较多，欠发达城市社区很难满足居家养老的现状；另外，老年慢性病人、老年独居者、高楼住宅综合征人群、退休综合征人群、空巢老年人等特殊老年人群的居家养老服务需求及发展还有待进一步深入研究探讨。欠发达城市社区居家养老制度有些过于死板，拘泥于形式，社区又不能越级政府而自主发挥其职责，资金受限等一系列应改而未改、悬而未决的问题只会加深老年人对城市社区居家养老服务现状的不满，其自身价值难以体现，从而不信任政府和社会，阻碍了欠发达地区城市社区居家养老事业的发展，前景堪忧。

1.4.2 欠发达城市社区居家养老服务构建社区养老空间有限、规章制度有待完善、服务模式欠规范，政府和社区职能未真正分开，社区自身能动性受限社区养老服务在欧美发达国家是一项主要由政府投入的社会福利事业。美国非政府组织哈刚居民协会的组建就是向美国政府申请建造的老年人活动场所，为老年人开展各样的有益活动各得其所，并给社区服务带来极大的方便和保障[14]。我国政府必须要明确自身在开展城市社区居家养老服务体系建设中的职责，充分发挥其主导功能，适时引导，要从不该管的职能中退出来并主动摆正和社区的关系，只是参与社区工作，放手、放权于社区，并且参与行为应是启发式、引导式的政策引导，不可替代社区行使权力，要依靠社区、尊重社区、信任社区，真正将职能实权还给社区[15]。我国城市社区居家养老服务体系尚未健全，欠发达城市社区居家养老服务资源在数量和质量上都不能很好的满足老年人的需求，欠发达城市社区开展居家养老服务较为局限，城市规划未能充分开辟适于开展居家养老服务的固定场所，欠发达城市社区缺少社区养老服务管理规章以及社区养老服务实施管理制度，社区服务队伍专业化程度低、缺少相关法律规范。

1.4.3 政府在欠发达城市社区养老服务中的定位欠明确，欠发达城市社区居家养老服务体系构建过程中经费补偿机制欠完善 城市社区居家养老服务在我国刚刚起步，与发达国家有一定的差距，各项职能还很不完善。在美国，进入养老院的老年人占老年人总数的5%，其中95%的老年人采用社区居家养老，我国欠发达地区，未富先老的现象十分明显，经济发展水平落后与老年人口增长速度形成鲜明对比，人口基数大，经济底子薄。从目前欠发达城市社区养老服务发展的状况来看，政府对欠发达城市社区居家养老服务的支持力度是不够的[16-17]，一方面，对非营利组织及非政府组织机构培育不到位；另一方面，投资欠发达城市社区养老服务的民间资本所应享有的相关优惠政策还不完善，没有落到实处，只处于理论阶段。目前我国城市社区服务发展在总体上仍属于政府推动型，欠发达城市社区居家养老服务还带有浓厚的行政管理色彩，欠发达城市社区居家养老模式在前进道路上也面临着资金来源渠道单一等多方面问题，要建立以社会筹集和政府资助相辅相成的多层次、多途径、多渠道的投资发展体制，仅通过政府购买社会保险等方式显然还不能满足老年人的养老保障，且会增加政府财政负担。人力资源和社会保障部对外发布 《中国社会保险发展年度报告2014》首次以政府部门的名义就社会保险制度建设、管理运行、经办服务等方面情况向公众全面、系统、客观地进行发布，标志着我国社会保险信息披露工作已逐步迈入制度化和规范化轨道。而欠发达城市社区养老负担重，政府扶持力度亟需加强，老年人养老资金和退休金有待进一步提高，需要相关部门予以重视和妥善解决，建立一套规范、合理、完善的欠发达城市社区居家养老服务模式体系，大力发展城市社区居家养老服务，服务民众。

2 发展愿景

我国城市建设发展速度和居民需求层次存在差异，欠发达城市社区居家养老服务供需之间存在一定差距，社区养老服务供给与老年人需求之间存在着不平衡情况；政府应充分认识到养老问题的重要性及迫切性，加大经费投入和统筹规划；建议政府出资，引导欠发达城市社区引进相关专业的医护专业人才，完善人才梯队建设，培养中坚人才，避免人员断层和人才流失，留住人才；积极开展欠发达城市社区卫生服务，建立相关资料库备用；积极鼓励社会志愿者和各界人士、机构团体主动参与城市社区居家养老事业；拓宽养老资金多方来源、丰富社区精神文化服务内涵，进一步合理安排，统筹规划欠发达城市社区居家养老发展的资金投入、综合协调及监督管理细化各项工作。政府可将资金权和管理权下放给社区，减少对其干预力度，完善服务网络，加大对欠发达城市社区居家养老服务的扶持与监督，让真正优秀的专业的养老服务机构和组织留在社区居家养老服务领域，在降低政府、社区养老服务成本的同时，提升养老服务的质量，实现欠发达城市社区居家养老服务的供给主体多元化、民间组织、老年人三方共赢[18]，多方受益。另外，要加大宣传力度、营造良好的养老氛围，真正发挥社区潜力，切实解决社区能动性受限，社区自身应加强公共文体活动空间及设施的建设，丰富老年人的精神生活，保障老年人的身心健康，不断完善和丰富养老服务内容，以促进欠发达城市社区居家养老模式的良性发展。老年人在城市社区居家养老服务体系构建中扮演重要角色，足够的政府关注和社会支持将有利于缓解老年人自卑焦虑等负性情绪和养老压力，从而有助于改善老年人的生活体验，提高其生活质量[19-20]。同时，城市社区居家养老服务应以老年人实际需求为导向，尊重实际，利用有限的资源，尽可能提供多层次、多方面、多样化和个性化的养老服务，向老年人提供多元化、全方位的服务，积极引进人才，留住人才，培养人才，用好人才，提高欠发达城市社区居家养老服务人员的整体素质，才能满足老年人群体的多层次需求，造福一方。

只有集全社会之力，加强社区人才队伍的建设，加强团队人员的学术研究与交流，促进欠发达城市社区居家养老服务的发展，才能够解决我国现在和今后面临的庞大的养老人群和巨大的养老压力。

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R47；C931.3

B

10.16460/j.issn1008-9969.2015.19.001

2015-03-24

广西自然科学基金资助项目（2013GXNSFDA278001）；广西壮族自治区教育厅中医药与养老产业发展研究协同创新中心研究课题（桂教科研2013-10号）；广西壮族自治区卫生厅课题（Z2013250）

杨 永（1983-），男，山东滕州人，硕士，讲师，主管护师。

杨连招（1957-），女，广西贵港人，研究生学历，学士，教授，主任护师。

江 霞]