浅析当下地方债危机

中南财经政法大学会计学院 何冬悦

一、引言

2013年4月16日，国际评级机构穆迪在其官网确认，维持中国政府主权债务的Aa3 评级，但将评级前景由原先的“正面”下调至“稳定”。下调评级前景主要由于在穆迪看来，中国对地方政府债务的控制力度差于预期，且信贷扩张过快。在4 月9 日，另一家国际评级机构惠誉（Fitch）将中国的长期本币信用评级从AA-调降至A+，并称中国一般政府债务整体水平相当GDP的49.2%，大致与评级A的中值51.2%相符。

2014 年3 月5 日，国务院总理李克强在全国人大二次会议上做的2014年工作总体部署中指出，建立规范的地方政府举债融资机制，防止和化解债务风险。两大评级机构的一致行动以及政府的动向彰显出，中国地方债形式已经相当严峻，解决地方债务问题刻不容缓。

二、地方债的形成根源

(一)地方债的历史根源：中央地方财权与事权的失衡

中国地方财政失衡问题由来已久，一方面地方政府要承担大量的公共事务支出，另一方面由于中央与地方的事权和财权具有非对称性与发展不平衡的特点，地方税并没有主体的税种并且税收的渠道相当狭窄，这就导致了地方上的财政收入不足。为了改善这种状况，弥补地方财政长期的资金缺口问题，地方政府就只能寻找其他的财源，因而债务性融资与土地财政就成为地方财政创收的普遍形式。

(二)地方债的现实根源：政绩考核制度的“GDP主义”

一直以来，许多的地方政府都受到“形象工程”、“GDP主义”等思想的侵蚀。为了高的增长速度他们进行盲目攀比，更甚者不惜牺牲环境；为了良好的政府形象他们甚至强拆强建；为了提高政绩他们选择粗放开发，浪费了许多资源。这一切行为的背后都隐藏着一个问题：钱从哪来？面对政绩考核的压力，地方官员举债投资一些回报率并不高的项目，因为这可以直接拉动GDP的增长，进而还催生了一种“债越多官越大”的奇怪现象。

三、地方债谜团

(一)地方债的规模到底有多大

解决地方债问题最起码要弄清地方债的规模，然而遗憾的是，对此目前为止尚未有一个明确的数字。如对于2012年地方债规模，财政部部长楼继伟估计11万亿、国家审计署副审计长董大胜估计15万亿至18万亿、原财政部部长项怀诚估计20万亿。各个研究机构的预测和估算结果也各不相同。长江证券发布的研报则称“考虑近两年新增基建信托3200亿、城投债9000亿，再假定平台贷款约不变，则目前地方债务可能增长20%至12万亿。”平安证券则估算总规模达到了14.5万亿-15.5万亿元。外资机构方面，2013年5月，IMF第一副总裁David Lipton在北京表示，中国地方政府债务已经占到GDP 的50。渣打银行认为中国主权债务占GDP的比例为50%，巴克莱的预估则为62%。从目前情况来看，地方债的规模仍然是个谜，没有任何权威机构或人物能够说清道明。

(二)地方债的利率到底有多高，投资回报率怎样

地方债的举债利率，决定了要偿还的利息多少。据统计，地方债超过七成来自银行贷款，近三成源自地方自行筹资。筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT 融资年利率最高达20%；信托类的债务的年化利率一般在14%左右，比企业债的平均融资成本高出许多。以如此高利率举借到的资金，地方政府所投领域是否有更高的投资回报率？实际上，出于政府职能的考虑，地方债投资的项目绝大多数都是一些周期较长的基础设施建设项目，这就导致了期限错配现象的产生。

四、地方债风险

(一)债务循环将风险推迟并不断累积，债务逾期现象加重

国家发改委相关负责人于2013 年12 月31 日答记者问中表示，当平台公司的项目建设资金不足，不能够达到预期收益的时候，可以允许这些平台公司适度发行新债，募集来的资金用于建设未完工的项目和“借新还旧”，确保不会出现“半拉子”工程项目。借新还旧体现了政策的灵活性，对化解地方政府由于财力不足而产生的短期信用风险有所帮助。但借旧还新只是权宜之计，只是将债务偿还时点延迟，一旦到达某一时点，偿还问题可能会集中爆发。审计署数据显示，有5个省会城市2012年政府债务的借新还旧率超过20%，相当一部分新增债务被用于借新还旧，而不是扩大再生产。

(二)融资方式不规范，放大地方债风险

受严控平台贷政策影响，地方债中银行贷款占比下降，地方政府违规集资、变相融资手段日新月异，如信托贷款、借壳贷款、融资租赁、发行理财产品、BT、垫资施工等。这些融资手段隐蔽性强，难以监管，再加上融资成本高，放大了地方债风险。

(三)债务不透明，存在大量隐性负债

市场对于地方政府究竟有多大的债务规模并不清楚，一旦发生意外事件很容易冲击到市场信心。地方债与房地产业、影子银行的运作、地方性商业银行甚至小城镇建设错综复杂，现在明显可以看到的问题只不过是冰山一角，更大的问题还未暴露，而没有人能够知道水到底有多深。

五、化解地方债风险的对策

中国的地方债务问题积弊由来已久，错综复杂，解决这一问题要做到标本兼治，即要放眼当下，更要关注未来。

(一)治本之道：体制性改革

1、建立财权与事权对等的财政体制

一是要合理划分上下级政府之间的事权和财权，使地方政府有充分的资源从事公共事业建设，而不是不得不进行发债。二是要完善地方税体系，扩大地方政府收入来源。1994年分税制改革催生了一系列的地方融资平台。当下有条件的地方可以试点开征遗产税、物业税、筵席税等。三是完善我国的转移支付制度，加大对贫困地区基层政府的转移支付力度，突出一般性转移支付的作用，整顿专项转移支付。对上述方面，国务院总理李克强在全国人大二次会议上做的2014年政府工作总体部署中指出加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事，扩大一般性转移支付的比重，专项转移支付项目要循序渐进得减少。

2、改革官员政绩考核制度，转变政府职能

形成地方债务的其中一个深层次的原因是政府职能的转换不到位，政府应该由建设型政府转变为服务型政府。以GDP论英雄的政绩考核制度，导致政府职能扭曲。改革这一制度可以促使地方政府将一些可以由市场解决的问题回归市场，比如那些投资金额较大，并且有盈利空间的基础设施建设就可以通过“建设-经营-转让”的方式让市场来解决，尽早退出竞争性、盈利性的领域，减轻地方债务压力。

3、加强地方债监管

在地方债的发行历史中，地方债作出了一定贡献，促进了地方经济的发展，在应对2008 年金融危机中扮演了重要角色，适度的地方债并不可怕，但过量、混乱的地方债可能会导致巨大的财政风险，破坏地方财政经济的可持续发展。监管制度的缺失使地方政府缺少应有的发债约束，可以说是当下地方债务问题的一大帮凶。因此，有必要加快建设地方债相关法律、法规，建立良好的地方政府举债监管框架，让它在阳光下运行。

(二)治标之策：缓解当下地方债风险

1、充分利用民间资本，缓解资金压力

通过地方债融资，成本较高，所投领域回报率难以覆盖成本，使得债务雪球越滚越大。但另一方面，我国民间资本充裕，却缺少投资渠道，政府项目的盈利性对其具有一定的吸引力。因此，地方政府可以通过促使民间资本接手一些地方债务的投资项目的方式来降低地方债务的需求，这样既增加了民间资本的投资渠道，又缓解了地方债务压力。例如，让民间资本进入政府公共领域的一些经营性项目中的投资，如公路、机场、桥梁、水厂等。

2、出售部分地方国有资产

目前地方政府拥有20000 多家国有企业，其中70%以上均有盈利。各级地方政府出售所拥有的部分国有资产有时候也可以在一定程度上缓解地方债的问题。例如，在希腊债务危机中，国有资产私有化成为希腊政府的救命稻草，2011年其计划出售的国有资产包括银行、国有企业、机场、高速公路、赌博许可证以及房地产。2013年资产出售范围进一步扩大，甚至达到了堪称“甩卖”的程度，如只要有2200万英镑，就能将位于伦敦荷兰公园的希腊驻英国大使馆据为己有。当然了，中国的地方债问题远不及希腊债务危机严重，但不得不说出售地方国有资产是短期内解决债务问题的有效措施。

[1]程实.希腊危机对全球实体经济的影响[N].第一财经日报，2010-05-26

[2]龚强,王俊,贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述[J].经济研究,2011(7)

[3]贾康.重视地方债形成的体制性原因[J].今日中国论坛，2011（8）

[4]李经纬.经济社会学视角中的地方政府债务风险问题[D].复旦大学博士论文，2012

[5]马改艳.我国地方债务风险隐患、成因及化解对策[J].西部论坛，2014（2）

[6]马海涛, 吕强. 我国地方政府债务风险问题研究[J].财贸经济,2004(2)

[7]杨灿明，鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究，2013（11）