房屋征收工作若干问题浅议

威海市住房保障和房产管理局 于向华

《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《城市房屋拆迁管理条例》的主要差异，就在于征收条例规定的征收主体只能是市、县级人民政府，而且只能为公益事业而进行房屋征收，这与拆迁主体多以开发商为主，且征收目的多为商业开发成鲜明对比。鉴于拆迁条例在施行过程中因野蛮拆迁等问题广为诟病，如何确保征收工作公开、公平、公正，确保公益事业建设顺利进行，就成了各地政府的首要考虑。结合征收工作的实践，本文旨在从征收主体、被征收房屋价格评估及法院司法审查等方面，对目前征收工作中的一些问题作以简要分析。

一、关于开发区管委会能否作为征收主体的问题

征收条例规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因为开发区从严格的法律意义上说不是一个行政区域，开发区管委会也就不算是一级政府。因此，学术界多认为，开发区管委不能作为征收主体，即便是国家级开发区也一样。据统计，仅2013年,国务院就批准升级或新设了29家国家级的开发区,至2013年，全国国家级开发区的数量已上升为200家，其中,东部地区96家,中部地区58家,西部地区46家。各地开发区，特别是国家级开发区经济发展势头迅猛，对各地经济发展贡献巨大。因为开发区一般建于城郊结合部，交通、水电、排污等基础设施薄弱，通过房屋征收而进行公益事业建设不可避免。

因为普遍理解为开发区管委不能做征收主体，各开发区在房屋征收时基本上采取两条变通途径：一，由开发区所处行政区域的县级政府做为征收主体，二，对于跨两个以上行政区域的开发区，则由开发区所处区域的市级政府做征收主体。这两个变通最大的问题就是，法律上的征收主体实际上并不参与征收与补偿，而真正从事征收与补偿工作的开发区却又只能以受县或市级政府委托的名义，名实不符。为保障被征收人的合法权益，征收条例设置了众多程序以保障征收工作的公开、公平和公正。这使得实际从事房屋征收工作的部门不得不在各个程序上与法律上的征收主体和征收部门进行协调和沟通，以使后者出具相关的法律手续。这无疑给征收工作人为设置了障碍，不但降低了征收工作效率，而且徒增被征收者的怀疑，格外激化矛盾，造成征收工作的被动。因此，笔者认为，房屋征收主体，应从广义理解市、县级政府的含义，将国家级开发区管委会纳入征收主体范畴。

二、关于房屋征收中的评估问题

众所周知，土地在房屋的价值中占有较大比重。据笔者了解，在房屋征收中，土地使用权性质为出让的非住宅房屋，其土地使用权在评估中一般会得到考虑。但在在旧城区城中村改造中，被征收房屋实为民房，土地使用权原系宅基地，“农改非”、“村改居”后土地使用权多被视为划拨，因而房屋建筑占地范围外的土地，也就是通常所说的院子，在房屋价格评估中往往被忽略，理由是划拨土地国家随时有权收回。通常的做法是，评估机构对征收范围内的房屋价格进行基础性评估，即，评估出征收范围内房屋的一般市场单价，至于各被征收房屋的实际评估价格，则套用简单的乘法公式，即该单价和被征收房屋建筑面积的乘积。因此，在城中村改造中，经常是评估的市场单价一经公布，户户都能清楚自己房屋的价值，根本不需要送达评估的分户报告。

在城中村中，被征收房屋最大差异在于房屋的占地面积不同、新旧不同，而这两个因素，对被征收房屋的市场价值有较大影响，特别是房屋的占地面积。此前的拆迁条例及拆迁的评估规定中，对被拆迁房屋的占地情况在评估时应否考虑，没有做具体规定，由此引发很多信访案件。住建部《国有土地上房屋征收评估办法》明确规定：被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。所以笔者认为，为确保旧城区城中村改造中房屋征收补偿的公平与公正，城中村房屋的占地面积及新旧程度应当作为评估考虑的重要因素，房屋的分户评估报告应当显示出房屋的实际价值，并送达被征收人。

三、关于房屋征收中的司法审查问题

根据《征收条例》的规定，被征收人对征收决定不服、对征收补偿决定不服，都可以向法院起诉。征收决定与征收补偿决定的不同在于，征收决定是政府因公益事业建设而做出的房屋征收决定，征收补偿决定是房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由政府按照征收补偿方案对该被征收人作出的补偿决定。

司法实践中，对于征收补偿方案的审查方式，各地法院有不同的做法。一般审理房屋征收决定案件时，重点在于程序方面的审查，即房屋征收部门拟定的征收补偿方案是否报政府，政府是否就征收补偿方案进行论证并予以公布征求意见，征求意见的期限是否符合规定、评估机构的选择是否符合规定等，如果程序符合征收条例的规定，就认为征收补偿方案符合规定，至于该方案在实质内容上是否公平、合理，征收决定案件中一般不予审查，而是放在房屋征收补偿决定案件中进行。

笔者认为，如果法院在审理征收决定时对征收补偿方案不进行实质性审查，政府就会根据形式上合法但实质内容可能不公平的征收补偿方案作出征收补偿决定，这不但会给被征收人对征收补偿决定寻求司法审查带来法律障碍，而且也不利于纠纷的实质性解决。笔者认为，公平补偿是征收条例的基本原则之一，征收决定案件的司法审查中，法院应当坚持程序审查和实质审查相结合，在程序审查的基础上，重点审查补偿标准的合法性以及合理性，以求从源头上及时保障被征收人的合法权益。