国外贷援款项目绩效审计存在的问题及深化的途径

湖南省审计厅 苏衡

国外贷援款项目绩效审计通过对项目执行的管理情况、项目目标实现情况、偿还能力等方面的审计,对项目的经济性、效率性、效果性进行综合分析评价,促进了被审计单位改善经营管理、提高外债项目的经济效益。但目前在项目实际操作过程中仍存在一些不足之处。

一、对项目立项的科学性评价领域尚待开拓

目前审计人员在关注项目立项问题的时候，往往把主要甚至全部精力集中在项目立项决策程序的评价，而对于项目立项本身的科学性评价较少涉及，即对于项目“不可行性”的风险因素分析过少，而忽视“不可行性”因素往往会导致决策的失误。如某国外贷款加工厂项目，立项的程序都到位，在立项文件中对于加工厂项目的经济效益、社会效益和环境效益都有详细的分析，但是忽视了“不可行性”因素（此种加工方式对于产业链的要求高，国内并无此等上下游产业链配套措施）的存在，造成项目的失败。

二、项目期中绩效审计尚未形成制度化

目前对于国外贷援款项目的期中审计尚停留在公证性审计的阶段，国外贷援款项目审计虽然已经有要求对项目年度计划和资金年度计划进行关注，但在实践中，很多项目执行单位根本没有严格执行，而审计人员在审计过程中往往也没有在这方面进行更多的关注。

三、项目经济效益、社会效益和环境效益在绩效评价中的权重问题没有解决

国外贷援款项目，包括赢利性和非赢利性项目都会产生经济效益、社会效益和环境效益，在两种类型的项目评价过程中，各种效益所占权重存在差异的问题在目前的国外贷援款项目绩效审计过程中尚未得到很好的解决。

四、国外贷援款项目绩效评价标准和指标体系没有建立

国外待援款项目涉及的行业多，项目单位包括企业、政府机关和社会团体等等，每个行业的项目都有各自的行业标准且可能不唯一，而国外贷援款机构在设定项目目标的时候，对于项目的社会效益和环境效益这方面的内容往往缺乏有指导意义的定量评价指标。这就造成在对国外贷援款项目的绩效进行审计的过程中，审计人员有时候采取的评价标准不同，往往会得出不同的审计结论，增加了审计的风险。目前，绩效审计中经济效益的定量评价指标基本已经建立，但社会效益和环境效益的评价指标以定性的指标居多。

五、审计发现问题多，分析较少，提出实质性建议更少

在目前的审计实践中，审计人员发现问题较多，但分析较少，更难以提出可操作的建设性的审计建议，如：项目执行过程中，审计人员发现配套资金不到位，但往往没有分析不到位的原因及可能产生的影响，只是提出建议有关部门促使配套资金到位这样模糊的建议，并不具有可操作性。

六、审计人员的知识结构不合理

审计人员目前缺乏比较全面的宏观经济管理知识和相关的专业知识，如工程建筑知识、资金管理知识，金融外汇知识等等，目前审计人员往往仅从财务数据的基础上对项目绩效进行评价。

针对以上的问题，笔者认为，应从以下几个方面进行深化和解决：

(一)时间上前移国外贷援款项目绩效审计的关口

要对项目的科学性进行评价，最重要的是要对项目的性质、建设内容，程序有非常深入的了解，笔者建议在审计制度设置上将审计关口前移，审计人员在项目立项的前期就应该介入，并征求独立的相关行业专家的意见。这一方面要求在具体操作上将审计参加项目前期工作列入相关的文件和制度；另一方面在审计机关每年制定审计计划的时候，要和发改委和财政部门相互沟通，充分考虑对那些社会影响大的国外贷援款建设项目进行前期介入。

(二)制度上确立国外贷援款项目绩效审计的地位

将对国外贷援款项目进行年度绩效评价列入到相关法规当中，使其制度化，并明确制定年度绩效评价标准、指标和方法等，短期内财政部门可以考虑在签订转贷协议的时候将年度绩效评价内容加入到协议内，或者另外颁布文件，作为绩效衡量的一个部分，对那些执行计划比较好，效益比较高的项目单位贷款条件方面提供一定优惠政策，对于执行计划不好项目单位给予一定的惩罚措施，这样的激励机制在一定的程度上能促进项目单位更好地注重项目绩效。

(三)方法上拓展国外贷援款项目绩效审计的标准、方法

国外贷援款项目涉及的行业非常广泛，项目产生的经济效益、社会效益和环境效益的权重也各有不同，很难有一个大一统的标准文件。笔者建议采用权重分析法，用德尔菲法确定赢利性项目和非赢利性项目中经济效益、社会效益和环境效益各自的权重，可以考虑搜集一批工程建筑专家、财务专家、社会学者、环境专家的信息，特别是参加过世界银行项目、亚洲开发银行项目或者其他国际金融组织，外国政府贷款项目立项评估和中期评估的专家，建立一个国外贷援款项目的专家库，在需要对某一个项目确定绩效权重的时候，在充分听取专家组的意见的基础上与被审计单位商定项目经济效益、社会效益和环境效益的权重。

对于项目社会效益和环境效益缺乏定量化标准的问题，笔者认为在项目文件没有对社会和环境效益明确提出量化标准的情况下，审计人员可以根据项目执行阶段国内外同行业的一些标准，包括政府部门一些执行效果较好的项目的标准，如，在评价一个项目能创造就业机会时，可以参考同样投资额度的建设项目创造的就业人数作为评价指标，在与被审计单位进行沟通确认后作为本次绩效审计的评价标准和指标。

(四)人员素质上加强对国外贷援款项目绩效审计人员的培训

参加国外贷援款项目的审计人员大多是财务或者审计专业出身，对基本建设项目或者农业、水利，林业、农业等方面的知识了解不够。笔者建议充分利用国外贷援款项目的培训部分的内容，积极与被审计单位沟通，从项目一开始就派审计人员参加项目的培训，这一方面可以增加审计人员对项目的熟悉程度，另一方面也使审计人员对专业了解有帮助；另外，审计机关应定期举办长期的基本建设的培训，要保证学习时间，基本建设的培训是一个系统学习的过程，审计机关可以制定一个5年计划，充分利用本单位的基建审计人员的资源或者从大专院校请老师授课的方式对本单位的审计人员进行培训，会收到比较好的效果。