捕捞限额制度：国际经验借鉴及我国体制设计

张智一，谭春兰

（上海海洋大学 经济管理学院，上海 201306）

1 引言

人类对于自然的开发和利用一直伴随着人类历史的发展而进行着，然而近年来人类对自然资源的索取愈加无度，土地资源的有限性使得人们将目光投向水体，渔业这一古老的产业在利益面前，被人类过度索求，渔业产业的发展逐渐走上了竭泽而渔的、非可持续的发展道路，过度捕捞造成的生态问题形势严峻.渔业管理作为渔业产业健康发展的重要保障，其体制设计可以规范渔业者捕捞行为，从而使得产业健康发展，因此我国的渔业管理体制升级尤为重要.本文主要就国际上现阶段渔业管理制度的体制设计进行分析，结合我国渔业管理体制设计现状，对我国实施捕捞限额制度的体制设计进行研究，旨在得出初步结论用以促进我国捕捞限额制度的引入和实施.

在本领域内，国内学者对国际上捕捞限额制度的本身及其实施的必要性、优缺点分析较为充分，慕永通、贾明秀等均对捕捞限额制度进行了透彻的任曦，将其作用机理、制度优势等作了介绍；杨正勇则从制度实施的交易成本角度进行研究；牟海珍、苏永华、刘新山、白洋等对国际上的先进经验进行分析总结，并提出要尽快引入此制度.但是，国内学者对于捕捞限额制度的体制设计分析较少，对于结合我国实际对引入此制度的体制设计研究更是接近空白，因此本文将从此角度出发，以期得出初步结论.

2 概述

总可捕捞量制度（TAC制度）作为在国际上已实施近百年的渔业管理制度，被证实其不仅能为渔业管理提升效率，更能使渔业产业良性运转.TAC制度主要是在科学测定不破坏渔业种群繁衍的前提下可捕捞量的最大额度来就个体来进行捕捞配额的分配，以配额为限度来进行捕捞的渔业管理制度.其中，分配个体可分为渔船与渔民（包括渔民组织）.TAC制度主要实施国家有美国、加拿大、韩国、日本等国.TAC制度发展至今，已经发展成总量配额制（olympic system），个别配额制（individual quota system，即IQ），可转让个别配额制（individual transferable quota system，即ITQ）等多种形式.[1]

ITQ制度作为由TAC制度发展出来的分支制度，其应用更适合现代渔业生产需要，它将捕捞配额作为一种可转让的财产进行管理，其让渡和流转使得渔业资源能够得到更加优化的配置.ITQ制度的运行是在确定最大可捕量的基础上，将最大可捕量合理分配给参与渔业生产的个体，并允许个别个体之间将捕捞配额流转，从而达到灵活调配捕捞配额，促进捕捞生产的效果.ITQ制度的主要实施国家有新西兰、冰岛、智利、秘鲁等国，其实施为当地经济的发展以及生态平衡做出了相当大的贡献.

3 典型案例研究

TAC制度与ITQ制度在国际上被广泛实施，其实施的形式与制度的实施方法引起国情不同而各有不同，作为世界上此制度实施较好的冰岛、新西兰其ITQ制度因设置或改革较为完善而使得其近些年改动较小，身处亚洲的日本则采取沿用TAC制度且因地制宜的按照中央、地方分层管理的方法进行渔业管理.

3.1 冰岛

冰岛ITQ制度主要基于科学计算的最大可捕量来进行管理，此制度运行的重要基础由独立的科研院所进行科学的捕捞基础数据的分析和计算，对结果进行合理估算后，给出不影响种群繁育的年最大可捕量，并提供给政府部门进行捕捞配额的最终确定，从而进一步进行分配等步骤.

渔业机构设置在政府层面上由渔业部及司法部、港务局共同协作进行统筹管理.司法部的主要职责是配合渔业局及其下属单位、独立科研院所、配额交易所、海岸警备队、港务署等部门制定相关法律法规，以规范捕捞行为、保障制度的实施和推进.渔业部会针对独立科研院所所提供的当年最大可捕量，经过各方面的权衡和统筹，决定当年最终分配给渔民的最大可捕捞量.渔业部下属的渔业署负责将总配额下分给渔民，对于冰岛来说，这个部分是按照6吨以下小船、外国船只、其余船只来进行分配的.6吨以下小船共同拥有一定比例的配额，这些小船有各自的最高捕捞天数与最高捕捞量的限制，其所拥有配额，可在6吨以下小船间进行转让，不能对外转让.外国船只遵守外国渔船协定进行管理.其余渔船之间可进行配额的交换，其交换的场所则是配额交易所.

配额交易所的主要作用是按照各个渔业生产个体当年的配额为基准，提供配额交易平台和交易场所，并将交易信息汇总反馈给渔业署，提供交易信息记录.渔民按照配额进行捕捞，其行为必须符合司法部制定的各项法律法规.渔业部下属配备渔业观察员，其主要职责是对海上捕捞进行监管，而海岸警备队则是协助进行执法.港务署主要负责渔获到岸的统计和上报，港务署的信息登记系统与渔业署连通，每日将数据上报给渔业署进行数据收集和汇总上报.渔船则需填写渔获日志，并按期提交给独立科研院所，为科学的数据计算和处理提供基础数据，此制度如此循环，周而复始，渔业捕捞形成了有机的整体.

3.2 新西兰

新西兰ITQ制度的管理和运行主要由渔业部来操作完成.渔业部下设渔业局、申诉机构、认证许可机构及渔业评估小组，这四个部门会分别对制度运行做出贡献.认证许可机构会根据申请认证或许可证的个体信息，通过信息审核，办法许可证，只有拥有许可证的捕捞个体才能从事捕捞作业，也只有有许可证的承销商才可以购买到岸渔获.渔业评估小组收集捕捞个体和承销商的各类记录，从而完成渔业资源的评估，并作出报告提交渔业部作为制定最大可持续产量（MSY）的依据.渔业部根据渔业评估小组给出的数据再结合当年的经济形势等信息制定MSY，将此数据提供给渔业委员会，渔业委员会则通过讨论提供建议给渔业部长，从而最终由渔业部长确定当年的TAC.配额的分配则由渔业局来负责完成，申诉机构则负责接收来自渔民提出的对配额更改的申诉.捕捞个体按照渔业局分配的配额进行捕捞，其捕捞日志及销售记录需每月提交给渔业局和渔业资源评估小组，而承销商的购买记录也需提供给这两个部门.渔业局会按照每月的捕捞量等信息进行监管，渔业资源评估小组则会通过这些基础信息来对渔业资源的评估进行修正，从而完成制度的循环.

4 中国试点机构设置

4.1 中国渔业管理机构设置现状

我国渔业管理历史悠久，自古以来人们就遵守时令进行渔业活动，对于渔业种群平衡也一直笃信与自然和谐相处的理念，我国现阶段实施的渔业管理制度为禁渔期制度..但近些年来，从事渔业生产的渔业者逐渐由生计渔业向商业渔业转化，原本的时令法则渐渐不能满足他们的需求，从而衍生出了一些列问题.

我国农业部内设机构由办公厅、政法司、市场司、财务司、科教司、种子局、畜牧业局、农垦局、渔业局等二十个下设机构构成，这些部门的通力合作由计划司进行统筹协调，各机构各司其职，对我国农业产业的各个领域进行管理.我国现今的渔业管理由农业部下属的渔业渔政管理局（简称渔业局）进行管理，渔业局下设综合处、渔业政策法规处、计划财务处、渔情监测与市场加工处、科技与质量监管处、养殖处、渔船渔具管理处、远洋渔业处、资源环保处（水生野生动植物保护处）、国际合作与周边处、渔政处、安全监管与应急处（渔港监督处）等十二个处室，分别从渔业生产环节到市场销售环节进行管理.目前，我国远洋捕捞及近海、内陆水域捕捞管理只设置了远洋渔业处一个处室进行管理，并不能全面对远洋、近海及内陆水域的相关捕捞进行管理，存在一定的管理漏洞.

4.2 中国试点机构设置

基于目前中国渔业管理制度实施现状，本文建议，首先应将渔业产业的管理体制设计做好，通过建立符合我国基本国情的捕捞配额制度来将渔业管理水平升级.在进行渔业管理相关工作时，依照农业部统筹要求，制定相关管理条例.农业部下属计划司主要负责研究提出农业经济发展战略并拟定具体实施方案；组织编制农业经济发展、农业可持续发展中长期规划及农业区域发展规划；指导农业各产业间的协调发展与结构调整工作；组织编制农业和农村经济发展年度计划；研究分析国内外农业、农村经济形势和发展情况，提出政策措施和建议等工作.渔业局在实施计划司相关规划的同时，对渔业管理中所存在的各类需要与其他产业协调的问题向计划司进行反馈，由计划司统筹协调，进行处理和解决，促进农业各产业间共同进步.

设置专门的、独立于政府部门的海洋研究院，对渔业资源及生态环境进行定期评估和监测.每年11月1日，海洋研究院将所收集的数据分析汇总给渔业部，并提供政策建议，如海况、种群数量等信息.渔业局将根据国家经济发展战略规划与经济发展情况对海洋研究院提供的数据和建议进行进一步考量，最终得出年总可捕量，并将总可捕量配额分配意见书下发给渔业署.

渔业署主要负责配额的分配工作，渔业署根据渔业局颁布的各类通知及规定将渔业局确定的当年总可捕量按照分配建议书将配额分配给渔业者，其配额分配具体情况将于每年1月1日颁布.渔业署下设综合科，主要负责渔业管理的最新制度以及相关政策法规的公示、受理制度实施中渔业者的投诉建议及与配额交易所的信息沟通与交流.

配额交易所为独立于政府的市场交易机构，主要职责是为配额交易提供平台和场所，并将交易信息反馈给渔业署及海洋研究院，作为跟踪配额变动、实施监管以及第二年制度实施的参考.配额交易所设置配额交易平台，此平台以渔业署颁布的配额分配情况为基准，提供渔业者配额交易平台，渔业者需每周将其捕捞日志与销售记录上传至此平台，数据将与渔业局及海洋研究院共享.另外，此平台还将实时发布最新渔业政策法规相关信息及渔业资源使用情况的月度汇总，供渔业者进行决策参考.因在各类调研与实践中体现出的渔业者更为倾向于对专家指导以及同行交流学习的偏好，建议平台提供定期的专家前沿指导课程及提问交流平台、渔业者交流平台，供渔业者学习和交流配额交易信息与养殖、捕捞的经验.配额交易平台将完成所有的数据统计及信息发布工作，使渔业者可以享受“一站式”网络服务.

港务署主要负责捕捞活动过程的监管，下设警备队与监督统计科.警备队主要负责日常的巡逻与执法即捕捞监管.监督统计科则负责船舶的管理与承销商的登记，包括船舶捕捞许可证的审核和颁发、承销商的审核和登记，另外还负责渔获物上岸的统计和监督与出海时间的统计.其主要工作依据是渔业署分配的当年配额的审核，具体执法工作由警备队协助执行.此处引入的承销商审核登记制度旨在在制度实施中实现从生产到流通环节的双重监管.

渔民协会是渔民的自治机构，现已有很多小型协会，但如实施捕捞限额制度，小型协会必须遵守国家制定的相关法律法规，在渔业部的监管下进行自治.渔民协会对参会渔民的影响作用目前还不够强，这主要是因为其并不为广大渔民所熟知.事实上，如果将渔民协会好好利用起来，其对产业的促进作用在捕捞限额制度的宣传、渔业资源的保护、销售数据的回收等方面都将有极大作用.因此，在我国实施捕捞限额制度时，应将渔民协会纳入管理系统中，政府协同渔民协会进行双重管理，进一步促进捕捞限额制度的有效实施.可效仿日本模式中的分层管理模式，在统筹管理的层面上由渔业署来分配配额，在实施细节的层面上，地方渔业署的综合部及地方港务署警备队及监督统计科进行地方的具体管理管理，当地渔民协会在全国渔民协会的总体规划下，依据当地实际情况协助渔业署与港务署做好渔业活动的监督工作，并代表当地渔民及时向渔业署综合部反馈渔业活动情况及生产面临的各项问题，将渔民自治融入到渔业管理中.

5 结论

通过上述对冰岛、新西兰实施TAC制度（ITQ制度）的机构设置分析，可以发现其渔业管理制度中都存在专门的渔业资源评估单位对资源进行定期评估，且政府部门所下设的机构会与评估单位共同做好配额的确定工作.我国的渔业管理部门处于农业部管辖之下，渔业产业管理应广泛借鉴其他农业产业经验，做好制度设计的基础化工作，如渔业生产及市场准入制度的完善等.另外，我国渔业监管存在许多漏洞，对资源的评估也并不科学准确.这些问题的产生与我国渔业管理机构设置较为复杂、部门权利重叠或分散等有很大关系，想要解决这些问题，就要从机构设置上化繁为简，明确职权.

冰岛在管理中用海岸警备队配合执法需求，且有独立的科研院所对其资源进行定期分析，以科学指导实践.新西兰设立申诉机构使渔业者可对其配额进行申诉调整，且对承销商进行严格规范，并按其收取承销商的购买记录，在生产环节与销售环节同时监督，保障配额制度更好地实施.

因此，在学习了以上两国的典型经验基础上，可以初步总结形成上述机构设置建议.对于配额交易所与政府的关系，本文鉴于捕捞限额制度实施需徐徐渐进，而未进行深刻分析，但就现阶段而言，两者关系可初步定位为合作关系，即政府提供交易所所需的各项资源，交易所提供交易数据和制度推行的宣传导向.在将来的实施过程中，可演化为交易所提供各项数据和推动宣传服务，政府进行购买.

〔1〕苏永华，杨松.我国渔业管理引进TAC、ITQ制度的思考[J].中国渔业经济,2004（6）.

〔2〕刘新山.冰岛的捕捞渔业权制度——可以转让的配额制[J].中国水产,2001(8).

〔3〕牟海珍.日本TAC制度的实施及其存在问题的探讨[J].现代渔业信息,2008（9）.

〔4〕贾明秀.新西兰配额管理制度研究[D].山东：中国海洋大学,2007.6.

〔5〕杨正勇.海洋渔业资源管理中ITQ制度交易成本研究[D].上海：复旦大学,2005.4.

〔6〕许耀亮.我国的渔业法律法规体系概述[J].海洋政策和法规,2007（6）.

〔7〕刘克岚，黄硕琳.我国渔业政策与渔业管理问题探讨[J].海水产大学学报,2000,9(2):169-171.

〔8〕苏新红，张壮丽，方水美.新西兰实施ITQ管理概述[J].海洋渔业,2003（2）.

〔9〕白洋.新西兰渔业配额捕捞制度的经验及其对中国的启示[J].世界农业,2012（8）.

〔10〕慕永通.个别可转让配额理论的作用机理与制度优势研究[J].中国海洋大学学报（社科版）,2004(1)：10-17.