社会中间层在经济法中的双重角色特点及其功能

程程

（中央财经大学法学院，北京 100081）

【法律文化】

社会中间层在经济法中的双重角色特点及其功能

程程

（中央财经大学法学院，北京 100081）

社会中间层是在政府和市场边界逐渐模糊、政府下放权力和私人主体让渡权利的共同作用下产生的，由于产生意志和权利（力）来源的影响，社会中间层具有政府和市场双重角色特点。双重角色的特点决定了社会中间层功能的复杂性。本文主要从双重失灵与社会中间层、社会中间层的特征及其冲突、造成社会中间层的双重角色的原因、社会中间层的功能几个方面进行论述。

社会中间层；双重角色；功能

一、双重失灵与社会中间层

双重失灵是指市场和政府均失灵的状况。［1］市场自身具有调节功能，不需要政府的介入。当市场失灵，妨害竞争、外部效应、信息偏差等问题日益突出，政府将介入，并对市场进行规制。但政府自身也存在缺陷，信息不足、滥用权力、腐败寻租、体制不健全等方面的原因使政府干预并不能真正产生预期效果，政府对资源的低效配置即为政府失灵。［2］当市场失灵需要政府进行调节，而政府又因种种原因陷入失灵状态时，市场便陷入双重失灵的情况中。

宏观调控和市场规制过程中发生的社会关系是经济法调整的两大范围。根据经济法的调整范围，又可以将经济法主体划分为调制主体（即政府）和调制受体（即市场）。因此，“政府——市场”构成了经济法主体的二元框架。［3］“政府——市场”的二元主体框架将政府和市场置于一个相互对立，非此即彼的位置之中。在经济运行中，当某一方发生失灵时，即转向另一方，以寻求解决途径，弥补缺陷。当政府和市场双双失灵时，寻求“政府”和“市场”之外的第三方力量，突破“政府——市场”二元主体框架显得极为重要。同时，政府和市场之间并不是总是直接作用于对方，而是通过一定的中介介质发生作用。随着社会的进步，中介介质参与到经济中的程度在逐渐加深，并对宏观调控和市场规制产生影响。

社会中间层作为第三方力量进入，形成了“政府——社会中间层——市场”的三层主体框架。这样不仅有利于在“政府”和“市场”双重失灵时寻求解决途径，也有助于对社会中间层在经济运行中的影响和作用进行探索。

目前，学术界对于社会中间层主体并无统一的定义，主流观点认为，社会中间层是指独立于政府和市场，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体。社会中间层可以分为四种类型，即社团性中间层（如：商会、企业家协会、证券业协会等）、经济鉴证行中间层主体（如：会计师事务所、律师事务所等）、市场中介性中间层主体（如：产权交易所、拍卖行等）和经济调节性中间层主体（如：商业银行、政策性银行等）。［4］

二、社会中间层的特征及其冲突

（一）社会中间层的特征

社会中间层通常具有中介性、公共性和民间性三个特征。此外，部分社会中间层主体还具有行政性这一特征。

1.中介性

一般认为社会中间层是为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体。因此，中介性是社会中间层的首要特点。通过收集、预测、评估等环节，社会中间层将信息传递给政府和市场，为政府干预市场以及市场自身调解提供依据。市场主体之间的中介，主要在市场主体间起媒介作用；政府与市场主体之间的中介，主要作用于政府，对市场进行干预或在社会市场主体参与国家活动中起媒介作用。

2.民间性

从产生方式看社会中间层，特别是社团性中间层多为自发形成，其组织行为具有自主性。从法规层面看，社会中间层多登记为社团法人，具有民法上的独立法人地位，独立存在于政府系统之外。［5］在民商法中，社会中间层主体一般被定位为民事主体，民事主体分为自然人、法人和非法人组织三类。这种定位将社会中间层主体与其他市场主体置于同一层面，运用调整平等主体关系的规则对其进行规范。因此社会中间层具有民间性的特征。

3.公共性

社会中间层主体属于非政府公共机构或组织，多数社会中间层主体，如消费者保护协会，其设立目的是为了公共利益。社会中间层通常是为了某一领域或某一特定群体的共同利益而设立的组织，在这些组织参与市场进行活动的过程中，有时会超越整个组织的共同利益，关注社会普遍利益。此外，社会中间层在经济鉴定、信息提供、资格认证等过程中具有一定公信力。

4.行政性

社会中间层的行政性主要体现在设立背景和从事的活动内容两方面。某些社会中间层的设立背景具有官方色彩（可能是某一行政机构演化而来或是由某一行政机构设立），且在体制转型过程中，有些社会中间层仍承担一部分行政管理职能，并没有做到彻底的政事分开、政社分开，这些现象使其具有行政性的特征。

（二）社会中间层民间性与行政性之间的特征冲突

民间性体现的是平等市场主体之间的权利义务关系和普遍的公众利益。因而其行为应受到民法的约束。行政性体现的是政府权力对市场和社会的管理，若社会中间层具有行政性，则在实施某些行为时应有相关行政机构的合法授权，以符合依法行政的要求。［6］在“政府——社会中间层——市场”三层主体框架中，社会中间层作为非政府职能部门，对政府监督、管理、规制市场具有积极作用，但社会中间层并不能越权代替政府行使行政管理职能。在中国的实践中，社会中间层有时代替政府对市场进行管理规制。社会中间层特征之间的冲突是社会中间层自身角色冲突的重要体现，这一角色冲突在社团性中间层主体上表现尤为明显。

社团性中间层一般是自发形成的，代表社会公共利益。因此，社团性中间层充分体现了社会中间层的民间性特征。在市场活动中，当个体权益受到侵犯时，因缺少足够的信息、资源和实力，难以与市场进行抗衡，而社团性中间层因其组织程度较高，具有足够的话语权和相关资源可以代表社团成员与市场进行抗衡，以保护社团成员的合法权益。另一方面，由于市场个体可能为社团性中间层的成员。因此，与政府相比，社团性中间层在收集获取市场信息方面存在一定优势。正因为社团性中间层掌握信息，拥有较高的话语权，可以通过向政府报告、向媒体曝光、向法院诉讼等形式对市场中的不规范行为进行监督。因此社团性中间层在协助政府、监督市场规制方面具有积极的作用，有行政性的特点。

三、造成社会中间层的双重角色的原因

（一）设立意志的冲突

一方面，社会中间层主体的成立背景具有官方色彩。一部分社会中间层主体是在中国体制改革时期由原先的政府职能部门改组演化而来，或是在政府部门的主导下建立，如消费者协会，这在一定程度上体现出政府的意志。另一方面，社会中间层主体代表和保护团体成员的权益，体现了社团成员的意志，社团成员即为市场的个体。政府和市场的意志同时加在社团性中间层上，若表达不当，就会出现冲突。

（二）权利（力）来源的冲突

自然状态下的人们通过签订契约，表达自己愿意被统治，交出自己所拥有的部分执行裁判权以形成政府，因此政府公权力的行使是受限的，需要由宪法或法律的授权。社会中间层主体对市场具有的一定的监督权力，包括来源于法律授权这种情形，例如：《消费者权益保护法》第 32条赋予消费者协会“参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查”的职能；也存在政府行政机构直接授权这一情形。［7］社会中间层主体对市场的监督权，无论来源于哪种情形，都具有公权力的性质。同时社会中间层主体多数是自律性组织，对社团成员的约束力来自成员对自己享有的权利的让渡。因此社会中间层对于成员的约束和监督的权力又具有私权利的性质。因此，当社会中间层主体对市场进行监督管理时，可能会出现行政部门和社会团体两种角色的冲突。

（三）社会中间层是否应归于“政府”或“市场”一边

社会中间层主体存在“偏向政府”的情况，但不能否认其在市场经济中的独立作用，将社会中间层主体归于“政府”或“市场”。

首先，社会中间层的出现是政府和市场之间分工界限逐渐模糊的产物。社会的进步和发展，推动了公民权利意识和民主意识的提升，同时，政府的权力又需要依靠外界的力量进行制约，但是个体力量与政府相比过于悬殊，只能通过结成组织才能对政府权力形成制约。于是多元化的社会运行协调机制逐渐产生，政府和公民之间逐渐从完全的相互对立转向相互依赖、相互协调的状态。政府和市场之间的分工界限逐渐变得模糊，社会中间层正是在这个模糊的界限中产生并发挥其独特的作用。

其次，社会中间层代表的利益并不等同于政府或市场任何一方的利益。政府代表的是“国家利益”，属于公共利益；市场则更多体现的是个体的私益。在社会生活中，某些利益兼有“公益”和“私益”的双重属性，属于社会利益（例如：环境利益），这些利益的实现不仅仅依靠“国家”或“个体”。保持社会中间层在市场经济中的独特地位，可以使社会利益找到合适的载体。采取“政府——社会中间层——市场”三元框架，至少可以为国家利益、社会利益、个人利益找到其利益的载体和归宿。否则，社会利益将无法摆脱其作为国家利益附庸的困窘。

四、社会中间层的功能

随社会的发展，社会中间层的外延不断扩大，其类型也逐渐呈现多元化趋势。社会中间层自身具有的双重角色性、类型多元化和经济运行情况的复杂性，使社会中间层的功能也呈现出繁杂的特点。对此，可以从两个角度对社会中间层的功能进行划分和剖析。

（一）根据功能类型进行划分

社会中间层的类型不同，其功能也具有共性和特性。本文对社会中间层功能的划分是以社会中间层的共同功能为基础。一般认为，社会中间层具有的共同功能主要包括：服务功能、监督功能和协调功能。

1.服务功能

社会中间层的服务功能体现在为政府服务和为市场服务两个方面。为政府服务的功能主要是为社会中间层在政府授权委托下，对市场主体进行相关的资格审查、质量检查、信息调查，协助政府维护市场经济的秩序。为市场服务的功能主要体现在为市场提供信息咨询服务和相关知识的培训，以促进市场的交易、竞争。

2.监督功能

社会中间层的监督功能主要包括对市场的监督和对政府的监督。社会中间层对市场的监督包括：社会性团体通过制定组织章程，对团体会员进行自律管理，预防市场个体的不正当经济行为；对市场行为是否符合相关法律法规的要求进行干预监督，以保证个体合法权益不受侵犯。社会中间层对政府的监督多体现在参与决策和提起诉讼两方面。例如：参与政府决策的制定过程和听证，对政府决策制定程序进行监督；就政府在干预市场中出现的违法行为提起诉讼。

3.协调功能

社会中间层的协调功能主要是指社会中间层对于政府和市场之间、市场主体之间关系的平衡协调以及沟通。如《消费者权益保护法》第 32条规定“消费者协会的职责之一是受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解”，证券业协会依据相关法律法规制定了《证券纠纷调解规则》对证券纠纷进行调解。同时，社会中间层通过参与政府决策制定等方式进行政府和市场之间的沟通。

（二）根据角色特点进行划分

由于社会中间层具有“政府”和“市场”的双重角色特点，因此在市场的运行中，社会中间层的功能也体现出“双重性”的特点。一方面，社会中间层具有调控经济、规制市场的“政府”功能，另一方面，社会中间层又具有结成团体组织对政府公权力进行监督制约的功能。此外，社会中间层还具有自己独有的功能。因此，根据社会中间层在发挥作用过程中体现出的不同角色特点，将社会中间层的功能划分为：分离于政府职能的功能、升华于市场权能的功能和社会中间层独有的功能。

1.分离于政府职能的功能

社会中间层关于分离于政府职能的功能带有政府公益色彩，但是由非政府机构承担的，具有促进市场健康发展的功能。由于部分社会中间层是因政府公权力的授权和下放而产生的。在市场经济体制改革中，一部分职责从政府剥离出来，转由社会中间层承担，但是历史等多方面因素使社会中间层在发挥这部分功能时带有行政色彩。社会中间层关于分离于政府职能的功能多集中在资格认定、环境保护、经济评估、咨询培训等领域，具体包括信息提供和服务、教育培训服务、资产评估和价格认定服务、环境影响评估服务等公共服务。

2.升华于市场权能的功能

私人主体自愿将一部分权利让渡出来，交予社会中间层，由社会中间层统一行使。社会中间层关于市场权能的功能主要体现在监督方面，不但包括市场对政府公权力的监督，也包括自律监督、政府对市场运行的监督。正因为社会中间层的双重角色特点，社会中间层不但可以代表社会利益对政府在市场运行中的公权力进行监督，也可以帮助政府对市场进行监督。这种功能的实现有来源于市场主体让渡权利的因素，但其功能所达到的效果远大于私人主体单独行使所达到的效果。

3.独有的功能

社会中间层是在政治社会和公民社会相互制衡，政府和市场界限逐渐模糊中产生，并代表着不同于国家利益和私人利益的社会利益，兼具政府和市场的双重特点和功能，同时社会中间层也具有独特的功能。社会中间层的独有功能主要体现在沟通协调、权利（力）制衡、风险防范和利益维护等方面。社会中间层的独有功能是其与政府和市场两者不同的主要体现。

根据上述两种角度对社会中间层的功能进行划分中，实际存在交叉区域。例如：在社会中间层的服务功能中，不但有带有“分离于政府职能的功能”，也有“升华于市场权能的功能”。假设将功能类型下的划分作为横向维度，将根据角色特点进行的划分作为纵向维度，横纵两个维度交叉形成的“棋盘格”的功能划分才是对社会中间层功能和作用最为细致地划分。正是因为社会中间层功能的复杂交叉性，在对社会中间层、政府、市场关系的构建中，应明确三者的职能分工和相互权利（力）界限，保持社会中间层的独立性和中立性。

在社会中间层与政府的关系中，一方面应根据相关法律规定赋予社会中间层独立的法律地位，避免其成为政府或某个行政机构的附庸。另一方面，应通过相关制度，保证社会中间层能充分发挥其功能，特别对社会团体、行业协会等社会中间层代表集体成员利益所进行的活动的保障。在社会中间层与市场的关系中，应当注重对于社会中间层“升华于市场权能的功能”的挖掘和发现。

随着社会经济的发展，事物逐渐由界限明显向相互融合的趋势发展。社会中间层即是政府和市场之间的界限模糊，相互依存代替两极对立而出现的产物。它服务于市场和政府双双失灵的情况。由于设立意志和权利来源的双重性使社会中间层具有政府和市场的双重角色特点。对此，社会中间层也逐渐形成其独有的协调中介功能。但是，社会中间层主体在中国发展仍存在许多问题，对此，需要通过制度规范、政策引导、自律监管等措施进行完善，以推动社会经济的发展和市场经济的稳定。

［1］张守文.经济法原理［M］.北京：人民大学出版社，2008.56.

［2］王全兴，管斌.社会中间层主体研究［M］.北京：中国方正出版社，2001.19.

［3］孟庆瑜，徐超.论社会中间层及其在经济法中的角色定位［J］.河北大学学报（哲学社会科学版），2009，（1）.

［4］谭洁，曹平.关于中国经济法基本原则的若干问题研究［J］.法学杂志，2011，（7）.

［5］李慧俊.论政府融资平台的经济法主体定位［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（4）.

［6］张占江.政府与市场和谐互动关系之经济法构建研究——以社会中间层主体为路径［J］.法律科学（西北政法学院学报），2007，（3）.

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【责任编辑：王 妍】

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1673－7725（2015）04－0128－05

2015－03－15

程程（1989－），女，天津人，硕士研究生，主要从事金融服务法方向研究。