城市基层社会协同:社会治理创新的视角

李培志

（天津社会科学院 社会学研究所，天津300191）

一、何谓城市基层社会协同

从一定程度上来看，社会协同的精髓与内涵主要来自协同学理论。“‘协同学’源于希腊文，意为‘协调合作之学’”①[德]哈肯：《协同学：大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海：上海译文出版社，2001年版，第5页，第9页，第11页，第138页。。它是德国著名心理学和理论物理学家赫尔曼·哈肯（H.Haken）教授首先提出来的一门系统科学理论，是研究由大量子系统组成的系统在什么样的条件下产生相变，以及相变的规律和特征的一门综合性学科②郭治安等：《协同学入门》，成都：四川人民出版社，1988年版，第1页。。哈肯认为，“可以把协同学看成是一门在普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学”③[德]哈肯：《协同学：大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海：上海译文出版社，2001年版，第5页，第9页，第11页，第138页。。

一定意义上，可以说，社会协同就是运用协同学的基本思想与原理，结合社会学、管理学、政治学等具体社会科学的智识，并主要以社会学关于社会发展良性互动的理论为指导，以此激发社会力量，促进社会自组织系统的有序运行。为此，本文在此概念的观照下，结合我国社会管理与社会治理④近年来，随着构建和谐社会、开展社会建设的大力推进，在政府职能转变的背景下，无论是官方还是学界对于社会管理的理解和阐释都有了一些新的内涵，特别是随着全球化及治理理论的盛行，在社会管理创新的语境下，社会管理有走向社会治理的趋势。大体而言，本文所说的社会管理是有别于传统的管控式的社会管理，它更强调服务的功能，更重视制度建设，并特别强调发挥社会力量、激发社会活力、鼓励社会参与。为此，本文所说的社会管理更在于强调社会治理的意涵，为了行文上便利和利于理解，本文就不对社会管理与社会治理作以详细区别。的具体实践，并主要以社会协同“就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络”⑤马凯：《努力加强和创新社会管理》，《求是》，2010年第20期。为现实要求，着力在实践层面认识和理解社会协同及其相关内容。

协同学原理告诉我们，在社会科学领域中结构和规律是客观存在的，把握“有序”的形成与成长，要重视“序参数”、“涨落”、“支配原理”的作用与意义。以序参数来说，“‘有意义的信息’、总的场景是由序参数提供的，每当系统的宏观行为改变时，序参数变得十分重要。一般说来，这些序参数是长期量，他们支配着短期量”⑥[德]哈肯：《协同学：大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海：上海译文出版社，2001年版，第5页，第9页，第11页，第138页。。当然，也要时刻认识到，“有序状态支配着各个个体，反过来，各个个体又支持着有序状态”⑦[德]哈肯：《协同学：大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海：上海译文出版社，2001年版，第5页，第9页，第11页，第138页。。于是，观察、理解城市基层社会，有必要关注社会协同如何产生“有序”的社会结构。也可以说，基层社会有序结构的形成，离不开协同作用或协同效应的发生。

本文所指的城市基层主要是指与城市居民群众联系最密切的城市社区。从现行制度文本和实践的视角来看，城市基层社会协同，主要是指在城市基层社会，以社会治理的实践为观照，基层各类组织之间通过协同效应的践行，以此促进基层社会结构的调整、实现基层社会秩序的有序化。基层社会系统有着自身有序的自组织规律，当这个系统具有一定的结构时，便孕育了一定的特性和能力，这时系统也就具备了某种功能。“实际上，社会不仅是一个系统，也是一个具有耗散结构的开放系统。社会的存在和发展，不仅要与外部自然界进行物质、能量、信息的交换，而且要依赖内部众多共同体在物质、能量、信息的交换基础上的协同作用”①杨贵华等：《自组织：社区能力建设的新视域——城市社区自组织能力研究》，北京：社会科学文献出版社，2010年版，第6页。。为此，也可以说，城市基层社会协同是一个持续互动的过程，其遵循自组织规律并以合作、协调为理念，以实现社会结构调整和社会秩序有序化为目的。

从我国城市基层实践来看，虽然积极推进社会管理与社会治理创新已取得了一定社会共识，也取得了一定成绩，如在处理社会矛盾的社会管理与社会治理的政策取向、体制安排、治理路径、解决渠道等方面积累了一定经验，但与社会建设的总要求相比、与提高城市化质量的需求相比、与构建和谐城市社区的目标相比，我国目前城市基层社会治理还面临着一定问题与挑战，其中比较突出的是城市基层社会力量社区参与明显不足。为此，面对日益复杂化的城市基层社会治理的现实，规避过去基层社会管理的一些弊端，研究基层社会协同就显得尤为必要，而运用具有“纲要”式的社会协同思维，能够更好地认识城市基层社会结构、把握基层社会自组织规律。正如“运用杠杆定律可以用较小的力举起极大的重量，应用协同学的规律也可以用较小的努力获得极大的效益”②[德]哈肯：《协同学：大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海：上海译文出版社，2001年版，第11页。。可以说，面对基层社会系统不断变化的现实，社会协同给我们的启示在于，要善于了解系统的内外部要素，从系统重组的维度把握系统的变量活动，并从辩证的有序中探求基层社会系统动态稳定的秩序、调整基层社会系统动态变化的结构，以此促进基层社会的良性运行。基层社会的内外部环境如果发生了变化，那么社会协同便要适时跟进。

二、城市基层社会协同：社会背景与现实要求

总体来说，我国城市基层社会协同面临的社会背景主要是市场经济体制下的“单位制”改革、服务型政府建设下的“政府职能转变”和社会建设总体要求下的“社会结构调整”。一定程度上，这也是当下各方努力实现社会协同的原因所在。

在我国市场经济不断完善与发展的进程中，政府职能因外在环境的变化而需要适时的转变，伴随着“小政府、大社会”格局的推进，转变政府职能的实践已越来越重视对社会治理的倾注。在城市，伴随社会转型出现了大量的“社会人”，而这又与“单位制”改革、国家让渡部分权力于社会等社会事实密不可分。就基层社会系统的结构而言，当下的基层社会领域已出现了一些有别于传统运行机制的新情况、新问题，而这影响和推动着基层社会结构的持续调整，特别是随着总体改革的深入，在政府与市场之间溢出了有别于改革前的诸多社会空间，但是由于受转型“滞后性”影响，这些空间被大量“悬置”，并没有很好地组织起来、活跃起来，由此，产生了诸多社会不适应现象。

以个体的生活历程或者生活方式角度来看，一方面生活变得越来越“原子化”，特别在市场经济的助推下，伴随着房屋私有物权的确立，个人的居住空间也变得越来越“私密化”，随之而来的是社会生活出现了一定程度的“真空化”；但另一方面，人的社会性又使其需要公共生活，参与社区公共活动又有一定的必然性，由此带来的现实问题是“谁来组织、谁来发动社区参与活动”？面对于此，可以说，多重“纠结”正在困扰城市社区居民的日常生活，如有因原有社会关系的“退色”抑或“消失”而不知所措的茫然；有因“惯性”的存在而对“单位制”生活及其空间存在的想象；又有因想参与公共生活而没有平台的忧虑。

因此，在新的社会发展理念观照下，面对我国城市基层社会生活的现状以及缺乏社会自组织能力的现实，发挥社会协同的积极效应便显得尤为必要与迫切。随着我国社会转型的总体推进，城市基层的社会管理变得异常复杂，单一的管理主体无法实现管理的预期与服务的成效，加之现代社会中政府失灵、市场失灵均有可能同时存在，为此，鉴于基层社会管理的复杂性以及创新社会治理体制的急迫性，要求我们必须要加强社会协同，实现基层各类社会组织的优势互补，最大程度地开发和整合社会资源，不断扩大和积累社会资本，“同物质资本和人力资本的概念——增加个人生产力的工具和培训——相比较，社会资本理论的核心概念是社会网络具有价值。就像是一把螺丝刀（物质资本）或者大学教育（人力资本）可以提高（个人和集体）的生产力一样，社会关系对个人和群体的生产力也有影响”①[美]罗伯特·帕特南：《独自打保龄——美国社区的衰落与复兴》，刘波、祝乃娟、张孜异等译，北京：北京大学出版社，2011年版，第7页。。

进一步来说，在基层社会管理与社会治理中，促进并实现社会协同有着更为现实的必要性与重要性。一是社会协同能够满足建设服务型政府的现实需求。从全能政府向有限政府转变是现代公共管理与服务的必然趋势，社会协同能够积极回应因政府职能转变而释放出的一些公共服务需求，能够减少政府在基层的行政成本，以此提高政府行政效率。二是社会协同能够满足基层社区居民多元化、多层次的社会需求，而这种需求可以是物质的，也可以是精神的。社会协同各主体因来源的广泛性、生活面向的多维性，而能够及时回应居民社区生活的实际需求。三是社会协同能够畅通基层社会的利益表达渠道，使“交往”理性价值最大化。通过基层社会协同能够最大限度地联系各方力量，既可以把政府的主张及具体政策传递给社区居民，也可以把社区居民的民生、利益诉求进行组织表达。通过交往、沟通，还能够对社区公共事务达成更多的共识、形成一定的社区共同价值观和社区建设合力。四是社会协同能够协调复杂的利益关系和化解社会矛盾。社会协同以合作、协调等手段与方式，对各种利益关系进行调节，以此最大限度减少社区建设的阻力，增加社区建设的和谐因素。五是社会协同能够产生强大的社会资本，促进社区公共领域的成长与成熟。社会协同通过平等、讨论、批判过程机制来实现社区公共利益，这将深深地影响基层社会伦理规范的重塑、社区公益精神的倡导。

概言之，在积极推进城市基层社会治理体制与方式创新中，促进社会协同就是要协调社会关系、调整社会结构、表达社区公共利益、形成具有共同体精神的价值观，以便在更广的范围内化解社会矛盾、提高凝聚力、提升获得感和幸福感，从而促进社区善治的实现。

三、城市基层社会协同：两层次说与机制目标

总体来说，城市基层社会协同可以分为两个层次，一个是主协同，一个是次协同。主协同主要体现在理念上，它是指导基层社会秩序有序运行的总纲。它立足于运用协同学原理，探究基层社会系统内部机理的结构，发现基层社会秩序自组织运行的规律，把握基层社会系统动态平衡的趋势与方向。从这个角度来说，基层社会协同不是具体的制度安排，而是一个持续互动的过程、一种相对有序的平衡态。次协同主要体现在基层各类社会组织，为实现社区公共利益，以治理之艺术、协同之思维而采取的各种行动。比如业主委员会、社区志愿服务队等各类社区社会力量为实现一定的目标，努力地使自身成为基层社会系统运动中的一个“序参量”，从而实现自身“小系统”协同的各种系列实践。

从实践来看，城市基层社会协同的主体是各类组织，主要包括社区党组织、社区居民委员会、业主委员会、社工站、物业公司、社区民间组织、驻区单位等各类组织。它们依据各自职能不同，履行不同的协同职责，在多方参与、共同治理的理念下，通过互动、联动，增进城市基层社会的凝聚力、提升社区居民生活满意度。

城市基层社会协同的机制是通过建立一个能够充分调动社会力量广泛参与的制度化、规范化、网格化社区治理的体制与制度，以此实现基层社会关系的协调、基层社会结构的动态平衡。在城市基层社会治理中，引入社区治理理念，探索建立扁平化社区治理的机制，需要发挥基层党组织对各类社会组织的核心协同作用；需要提升社区居委会的议事能力，充分调动社区居民参与社区建设热情，倾听社区居民诉求；需要通过政府购买、委托等形式，让具有专业化、职业化的社区工作者队伍承担社区的社会管理事务；需要发挥各类社区社会组织在联系群众、调动群众方面的积极作用，使其成为城市基层社会管理的辅助力量；需要社区内的企事业单位按其属性及特点，主动承担社会责任，协同社区服务与建设。

城市基层社会协同的目标是增进基层社会活力，培育公民社会，实现城市基层社会秩序的有序运行。对于城市基层社会治理实践而言，要通过社会协同，完善多元社区治理格局，实现社区自身的发展，增强其自治能力，在协商、合作、参与中实现社区善治。从实践角度来看，城市基层社会协同就是要通过社区治理观念的践行，实现社区治理的规范化、制度化、精细化与柔性化，为提高社区治理体系和治理能力建设提供社会性因素的支撑。

从基层社会结构的理想型来看，基层社会协同，意在重建基层社会秩序，实现基层社会的自组织，以此减少社会张力，合理配置社会资源，建设一个可伸缩、有韧性的基层社会结构。当基层社会系统的某个因素变动时，社会行动能够以“自组织”的方式快速整合，它不一定非得是以增加行政成本的正式组织来呈现，但是它却能够以组织化的形态进行组合，并能够实现有序的组织化表达与行动。

四、城市基层社会协同面临的主要挑战

从我国当前社会治理的现状来看，社会协同的困境既在于政府如何给各类社会组织提供制度支持和资源支撑，又在于各类社会组织如何完善自身建设，为此，整合资源，搭建平台，建设引擎，在多元参与的社会氛围中，实现社会协同机制的规范化、制度化、精细化将成为基层社会协同的重点。在城市基层治理实践中，各类社会组织在哪些方面需要发挥协同，协同到何种程度是理论与实践的难点所在。社会组织、群众组织、基层自治组织、事业单位、企业怎么参与社区治理，如何调动它们各自的积极性，形成社会协同的合力，这是城市基层社会协同必须面对的现实课题。以往的基层社会管理更侧重于党委领导、政府负责，而社会协同是近年来提出的新理念与新实践，其意义重大，这不仅表现在理念的改变，更表现在制度安排的创新。一定意义上，发挥各类社会组织的社会协同效应，将是创新基层社会治理体制与方式的亮点。也可以说，培育综合性社区社会组织，构建具有中国特色的社区社会组织体系，把各类社区社会组织纳入基层党委和政府主导的制度安排中，将是基层社会协同的重中之重。

更为具体来看，当前城市基层社会协同面临着两大主要挑战：一是基层社会协同的理念共识还没有充分达成。由于受历史、文化等因素影响，社会协同的价值与效应还没有得到足够重视。主要表现在：一些政府部门、社区管理者在思想上还没有接受社会协同理念，还没有改变过去的管控思想；有些社区社会组织的公益与治理意识还显得很淡薄；一些驻区单位及其他组织机构对公共服务的理解、公共利益的获取方式还不够清晰。可以说，在城市基层社会管理与治理中，社会协同的理念、理论没有得到充分的利用与开发。二是基层社会协同的体制机制还不够健全。主要表现在：基层社会协同的动力机制还不够明晰，如一些社区社会组织的定位不明确，行动上随意性大，影响了社会协同秩序的生成；基层社会协同保障机制还不够完善，主要体现在社区社会组织缺乏立法保护，现有制度安排并没有给社区社会组织提供充分保障，诸如资金投入、人力资源投入等明显不足；基层社会协同的评价机制没有形成，如缺乏顶层设计、规范性监督，没有独立部门或机构对基层社会管理进行科学评价。

五、实现城市基层社会协同的路径选择

根据城市基层社会协同的两层次说，针对当前社区治理的社会情境及城市基层社会协同面临的挑战，从积极推进城市基层社会治理创新的实践角度，我们认为，实现城市基层社会协同要走理念与实践相结合的创新路径。

一是更新理念，思想要有战略性。社会协同符合现代社会治理的发展趋势，符合政府职能转变的方向与目标，符合社会建设、社会治理的实践要求。为此，在构建和谐城市社区建设中，要加强对社会协同原理与理论的学习、研究与传播，让社会各界了解社会协同，共同参与社会协同，努力实现社会协同战略目标的统一。

二是以社会协同促进服务型政府建设。为了进一步发挥社会协同效应，需要把社会协同纳入政府转变职能的框架下，认识社会协同的功能与作用，把握社会协同的客观规律。在积极推进基层社会治理方式的创新中，需要通过社会协同来进一步厘清政府、市场、社会之间的边界。当然，在我国当前城市和谐社区建设背景下，实现基层社会协同，离不开政府的顶层设计、离不开权威的高位协调。具体来说，基层社会协同，必须在政治上要坚持党组织领导，通过多方的合作、协调，明晰责任，处理好基层政府与社区社会组织之间的分工协作。

三是加强基层社会协同的机制建设。发挥社会协同效应，调动社会力量参与社会治理的各种实践，以此进一步促进社会整合，是当前城市基层社会治理的一种现实要求。从次协同的角度来看，发挥基层社会协同的系统性、整体性、协调性和可操作性，必须要加强基层社会协同的机制建设，如在动力机制上，要通过不断完善制度建设来明晰各类社区社会组织的定位；在保障机制上，通过健全法律、完善政策体系来保障社区社会组织权益、保障社区社会组织行动的可持续；在评价机制上，通过建立评价监督机制，规范各类社区社会组织行为，通过第三方机构对社区社会组织购买公共服务的绩效进行评估。

四是培育与发展社区社会组织。通过加大培育和发展社区社会组织来更好地实现基层社会协同是推进基层社会治理体制与方式创新的有效举措。当前，加强社区社会组织的培育，亟需完善相关法律法规建设，以此为社区社会组织提供制度保障。与此同时，也需要不断加强社区社会组织内部治理结构建设，以此提高组织自身运行效率。另外，要从制度创新、实践创新的角度，通过购买服务、委托等方式把政府转移出的公共服务交给一些有能力的社区社会组织，不断加大对社区社会组织的财政投入、税收优惠等方面的支持力度。

五是尊重社区居民的“首创精神”。社会协同要善于发挥公众力量，充分尊重社区居民的智慧与力量。要紧密地结合城市社区建设的实际，善于利用生活逻辑和“小传统”，关注社区居民在长时间生活中所形成的风俗习惯，进一步挖掘传统的恒常价值并使之进行现代转换，最大程度地利用和发挥好社区居民自我组织的各种具有“本地”特色的“协同”实践。