连任人大代表建议人选的推荐机制初探

倪玲芳

选举法[1]规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性。十一届全国人大五次会议作出的《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》提出，连任的代表应占一定比例。地方各级人大常委会有关选举问题的决定，也有类似的表述[2]。什么叫连任？一般的解释是：连续担任同一职务（多指由选举而任职）。连任的代表，则应该是连续担任同一代表职务的意思。连任代表占一定的比例，实际上也是选举法规定代表应当具有广泛的代表性的题中之义。目前专门对连任代表推荐的工作机制所进行的研究很少，很难找到相关文献。本文以选举法、代表法为依据，结合对选举工作的思考，讨论连任代表建议人选推荐工作的方式选择、推荐模型和主要程序，希望这项工作能够逐渐得到重视，并且在方法上更加科学、规范。

一、连任人大代表人选推荐的方式选择

按照选举法第二十九条的规定，全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。这里明确了推荐代表候选人的主体，无论哪个主体推荐的代表候选人都具有同等法律地位，但没有其他超出法律规定的推荐主体。也就是说，即使推荐连任代表作为代表候选人，也只能是选举法规定的推荐主体，而没有其他主体，这是依法推荐的原则，也是工作底线，必须认真地执行。从方式上来说，连任代表被推荐为代表候选人有两条路径。方式一：连任代表由推荐主体在现任代表中主动推荐。方式二：通过接收相关组织或机构推荐的建议人选，再由推荐主体正式提名推荐为代表候选人。这里的相关组织或机构，主要是指同级人大常委会，在操作中由它的选举工作机构具体联系、沟通下一级人大常委会或选举单位，并由同级人大常委会党组向党委报告同意后依法提出。

这里就涉及两个问题：一是推荐连任代表是否必要，二是如果必要，并且以上两条方式从法律上都是可行的。那么在实际工作中，究竟选择哪种方式呢，方式二增加了一个前置的推荐建议人选程序有无必要。针对第一个问题，回答是肯定的，推荐连任代表有多方面的意义和作用。一是增强履职自觉性和积极性。通过推荐连任，对代表履职是一种激励约束机制，思想政治素质高、履职好的代表有机会连任，思想政治素质和履职一般的则不再被推荐，这样会增强代表履职的责任感和使命感，使代表更加密切与原选举单位或选民的联系，更好地反映选民和人民群众的意见和呼声。二是保持工作的连续性。留任一部分老代表，可以充分运用老代表比较丰富的履职经验，对新当选的代表有示范带动作用。通过新老结合，有利于代表在人代会期间的正常履职、闭会期间开展活动。

事实上，两种方式本质上是一致的，都是在党的领导下，依法进行推荐。两者的区别在于，方式二增加了在党的领导下，人大及其常委会发挥相应作用。这里就涉及人大代表与选民、选举单位、人大及其常委会的关系。代表法[3]第二章规定了代表在本级人民代表大会会议期间的工作，指出“代表应当按时出席本级人民代表大会会议”。第三章明确了代表在本级人民代表大会闭会期间的活动，指出“县级以上的各级人民代表大会常务委员会组织本级人民代表大会代表开展闭会期间活动”“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会受上一级人民代表大会常务委员会的委托，组织本级人民代表大会选举产生的上一级人民代表大会代表开展闭会期间的活动”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动”。代表法第四十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。”选举法第四十六条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”这些法律条文阐述了代表与它们的关系，说明有关人大常委会要联系代表、组织活动，同时选民、选举单位是可以对代表进行监督的。另外，人大常委会及相关机构对具体代表的情况总体上是了解的。因此，实现方式二的前置推荐方式，可以充分发挥人大常委会的优势，对连任人选进行初步把关，是对代表激励约束和监督机制的一次检阅。通过人大常委会对“连任代表建议人选”的推荐，经过法定的推荐选举程序，把一部分综合素质好、履职能力强的现任代表推荐为新一届国家权力机关组成人员，继续参与管理国家和社会事务，实现在党的领导下，人大常委会对连任代表“入口关”的适度参与，可以充分发挥人大常委会的作用，是提高治理能力的一种尝试。

因此，本文限定的范围是连任代表建议人选的推荐。《辞海》（上海辞书出版社，1979年版1142页）里对“建议”的解释是：对某件事的进行提出具体办法的意见。连任代表建议人选的推荐，就可以理解为向具有提名推荐权的提名推荐主体，就现任代表是否可以推荐为下次选举的代表候选人提出具体的意见，代表候选人的推荐主体仍然是选举法规定的主体。这样在法律上是合法的，逻辑上是可行的。也就是说，本文所指的“连任代表建议人选推荐”，是推荐代表候选人的前面环节，是向推荐主体提出具体的建议，由后者按照法定程序推荐候选人的过程。从方式选择看，属于上述讨论中方式二的范畴。

二、连任代表建议人选推荐的模型

连任代表建议人选推荐如何进行，涉及哪些因素和环节，有必要建立一个模型。笔者进行了尝试，下图显示了初步考虑的连任代表建议人选推荐的模型，模型是否可行尚需实践工作的进一步检验。在这里现任代表既是推荐的客体，同时在一定意义上也是主体，因为代表的自我评价是一个重要的因素，也使代表对自己有个客观的认识，能动地激励代表更好地履职。在这个模型中，指标体系、评价体系和领导工作体系是重要组成部分。其中，指标体系是基础，评价体系是标准，领导工作体系是保障。下面分别简要地对三个体系进行说明。

（一）指标体系

指标体系就是指哪些指标涉及代表能够连任，或者说代表连任的相关影响的因素。宪法第三十四条规定，中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。这里说明了选举权和被选举权的普遍平等。推荐连任代表，应该是基于代表法对代表本身的要求进行，严格遵守上位法的规定。笔者初步认为，这个指标包括三个部分：思想政治素质、代表应当履行的义务、结构比例等要求，或者说应该基于这三个方面去思考指标的组成。思想政治素质是一个前提性的条件，有些要求虽然看上去是原则性的要求，但确是必不可少的，这甚至关系我国的国体和政体性质。代表应当履行的义务，代表法第四条规定了七项，其中第一、二、三和七项，是履职的要求。比如第二项：按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作。这是作为一名人大代表在会议期间的履职要求。第四、五、六项则是自身素质等方面的要求，比如要与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。这其实是群众路线在代表工作中的体现。第六项自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责。这些义务也可以理解为思想政治素质和能力的一个重要方面，可以和思想政治素质一起合并为思想政治素质和能力。结构比例要求是基于人大代表应当具有广泛的代表性要求提出的，是人大代表代表性的重要内容，同时也反映了经济社会发展的程度、社会阶层分化和社会和谐发展的要求。这就会产生现实的问题，因为结构等因素，连任的代表肯定是非常优秀的，但优秀的代表由于结构的因素，并不一定都能够连任。综合这些论述，思想政治素质、代表应当履行的义务、结构比例要求等构成的三个方面初步指标体系，可以修改为思想政治素质和能力、代表履职情况、结构比例要求等三个指标体系，然后每个指标又细分为多个分指标，又或再细分。比如，代表履职情况至少包括会议期间、闭会期间等情况，而闭会期间则又可以细分10余个小指标。这里要特别说明的是，指标体系是基于义务来确定履行情况指标的。事实上，权利与义务是紧密联系的，如果权利得不到保障，履行义务就无从谈起。因此要创造条件，完善对代表执行职务的保障，充分保障代表的权利。

（二）评价体系

评价体系就是对代表个体的指标体系的各项内容进行评价。评价体系要保证客观、公正，经得起检验。在具有客观的指标体系的前提下，可以进行定性和定量测量。如果要保证最为客观的结果，可以探索采用定量分析的方法，分析每个项目的权重、占比，并赋值。然后，针对每个项目的分值，计算出总分值，进行比较。当然作为第一步，可以先尝试进行定性评价，分4～5个层级进行。这里的评价代表情况，不能理解成对代表的考核，而是由代表自我评价、小组评价、中心组评价为基础的，自我评价、自我监督与外部评价、外部监督相结合的综合评价。首先是自我评价，外部评价应该以法律规定的监督主体为基础，即选民和原选举单位。以代表履职情况为例，要取得较理想的评价效果，首先每个代表要进行履职登记，根据平时的实际记录进行，这是最为客观的。实践中，有的地方采用“一本一表”[4]工作机制，有的还根据网络技术的发展，建立网上履职平台。每位代表根据实际情况，把每项履职活动记录到《代表履职情况记录本》上。在每年的适当时候，根据记录本的内容，由代表本人实事求是地填写《代表履职情况登记表》，由本人、代表小组、中心组、同级人大常委会及相关工作机构逐级上报和汇总。然后在履职中期（两年半左右）和履职后期（第四年以后）汇总历年履职情况，填写届中、届末登记汇总表。根据登记表记录的内容，结合各方面的意见，选举工作机构填写赋值的评价表，算出履职情况的分值（或定性分析）。在此过程中，充分听取各方面的意见，接受人民群众和选举单位的人大代表的反映，开放式地进行评价。代表在任期内履职意识淡薄，不积极履行职责，很少参加代表活动的，缺乏议政能力的，不宜推荐为连任代表建议人选。同样，思想政治素质和能力，也可以在届中届末进行评价，取得定量或定性的值。对于评价一位代表是否可以被推荐为连任代表建议人选，其思想道德素质和能力十分重要，应该占较高的分值，有的甚至具有否决权的作用。结构比例要求并不需要赋值累加，但在最后建议推荐时，要明确代表身份界定，防止“身份失真”，保持结构和地区的合理分布。

（三）领导工作体系

领导工作体系是重要的保障，在指标体系、评价体系的建立过程中，在对现任代表组织评价中，在推荐建议人选过程中，都发挥着重要作用。领导工作体系包括领导体系、工作体系。领导体系应该包括同级党委、人大常委会党组和下一级（选举单位）党委、人大常委会党组。党的领导，主要是政治、思想和组织领导，组织领导是重要内容。坚持党的领导，在每个过程中必须得到贯彻落实。工作体系包括同级和下级人大常委会选举工作机构、党委组织部门，代表中心组、代表小组，从广义上来说，还包括每位代表本人。代表法第二十一条规定，“县级以上的各级人民代表大会代表，在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。县级以上的各级人民代表大会代表，可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动。”这条规定就突出了代表小组作用，在评价代表活动过程中，不能脱离代表小组来评价闭会期间的履职。在整个工作体系中，同级人大常委会选举工作机构应当发挥应有作用。选举工作机构与党委的相关组织和部门有沟通联系;在人大常委会体系里，与同级代表联络部门、下一级人大常委会和选举工作机构都有联系，是整项工作的联系、协调和沟通的枢纽。代表联络部门要向选举工作部门提供代表履职情况的相关记录、登记表等基础材料。为收集、统筹各方面信息，代表整体评价应由同级人大常委会选举工作部门牵头，并主持做好日常工作。选举工作部门还要加强对代表思想政治素质和能力、结构比例要求等信息的收集、分析。同时，选举工作机构应把握时间进度，与整个选举代表候选人推荐工作进度统筹安排，上下协调，前后衔接。

从评价推荐过程看，人选素质和比例结构要严格审核，一是要符合政策规定的结构比例要求。二是严格审核政治素质和履职情况，把好政治关。三是严格掌握党政干部、企业负责人连任代表的比例，降低同任两级以上人大代表和党代表、人大代表、政协委员交叉兼职的比例。四是各级人大常委会选举工作机构要加强沟通联系，加强与党委组织部门和相关部门的协调配合，在各地全面开展代表候选人推荐前完成评价和推荐工作。

三、推荐建议人选的工作程序

（一）推荐名额

从推荐名额来讲，直接选举与间接选举应该是有区别的。但一般来说连任代表建议人选，以代表思想政治素质和能力、履职情况为重要依据，在现任人大代表名额中，推荐三分之一左右为宜。这里有三点要注意，一是不要过低，比如低于20%，那么连任代表比例相对低了些。二是不要过高，比如高于40%，这就太高了。三是人大代表不要固定化、终身制，尽量减少连续很多届连任同级人大代表的现象，具体要综合考虑各地实际情况。

示例一    某省人大代表建议人选推荐名额

除省放选名额外，在分配给各设区市的省人民代表大会代表名额中，以代表思想政治素质和能力、履职情况为重要依据，推荐三分之一本届以来履职较好的代表作为连任代表建议人选。人选结构要参照中央、省委文件规定的结构比例要求，特别是要把政治素质高、参加活动积极、各方面履职都比较好的基层省人大代表，推荐为省新一届人民代表大会代表候选人。

（二）推荐程序

在间接选举产生的代表中推荐连任代表的一般程序：在本级人大常委会选举工作机构的统筹指导下，先由下一级人大常委会选举工作机构根据代表素质和履职情况，按照推荐模型中的指标体系、评价体系和领导工作体系，进行预评价（正式评价根据模型中的领导工作体系，在党的领导下，由本级人大常委会及选举工作机构作出），综合各方意见，提出连任初步人选，人大常委会党组审核并经当地党委同意，报上一级人大常委会选举工作机构审核汇总，提交人大常委会党组研究同意后报同级党委，有关情况适时反馈下一级人大常委会党组。下放到选举单位选举的连任代表由同级人大常委会选举工作机构会同同级组织部有关部门共同研究，驻地部队连任代表由部队政治部门推荐，人大常委会党组审核后向同级党委提出连任代表建议名单。在推荐过程中，各级人大常委会选举工作机构要加强沟通联系，同时要加强与党委组织部门和相关部门的协调配合，切实保证这项工作顺利完成。时间一般在选举年份的7月前开始，到11月上旬前完成。

下面以某省推荐连任省人大代表为例，以推荐模型为基础，简要探讨具体的程序：

1.下发《关于做好连任省第××届人民代表大会代表建议人选推荐工作的意见》。省人大常委会办公厅、省委组织部联合发文，发至各设区的市人大常委会、市委组织部和省军区政治部。附连任代表建议人选推荐情况表、结构比例表。时间一般在选举年7月前。

2.各设区的市人大常委会做好推荐连任代表相关准备工作。收集整理历年登记表、届末（或届中）登记汇总表，根据推荐模型，启动评价体系，对本选举单位的每位人大代表的综合情况进行分析，经过预评价和省级人大常委会的正式评价，得到定性或定量分析数值。综合考虑县（市、区）间的分布，与组织部门和各县（市、区）人大常委会沟通协调，并及时与省人大常委会选举工作机构沟通情况。

3.沟通、审核各地推荐情况。省人大常委会选举工作机构与各设区的市人大常委会沟通连任省人大代表初步人选，提出意见建议。特别是根据代表评价情况，以及代表结构比例要求，提出针对性建议。各地根据沟通意见，进行适当调整，并将调整情况报省人大常委会选举工作机构，进一步审核。

4.正式上报连任代表建议人选的推荐情况。在原则同意各设区的市人大常委会上报的连任代表的初步建议人选推荐名单后，各市以常委会党组的名义书面上报连任建议人选推荐情况及人选名单。

5.连任代表建议人选汇总。各市上报的连任代表建议人选，由省选举工作机构负责汇总，并进行复核，经省人大常委会党组研究后报省委。连任代表建议人选的情况和名单，事先应征求省委组织部意见。省人大常委会党组以《关于连任省第××届人民代表大会代表建议人选推荐情况的报告》形式，向省委正式报告。省委同意后，有关情况适时反馈各设区的市人大常委会党组。

6.省直连任代表建议人选。省里下放到各市选举的连任代表建议人选，由省人大常委会选举工作机构会同省委组织部共同研究提出，部队连任代表人选由省军区政治部推荐，经省人大常委会党组研究后报省委。

7.列入省人大代表候选人名单。经省委批准的省人大常委会党组推荐的连任代表建议人选名单，将列入下一步推荐的省人大代表初步候选人名单中，按规定程序审核、考察、公示后，由提名推荐主体推荐为代表候选人，并依法选举。时间一般在11月上旬前完成。

在整个连任代表建议人选推荐过程中，要始终坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的有机统一。充分听取选民和选举单位的意见。直接选举的人大代表的连任代表建议人选推荐，比例可以适当降低，更加注意听取选区选民的意见。同时，县级人大代表要多听取代表小组的意见，乡级人大代表要听取乡镇人大主席、副主席的意见。

综上所述，笔者认为，由人大常委会参与推荐连任代表建议人选，既符合法律的规定，有利于代表更好履职，也有利于发挥人大常委会的作用，是对代表激励约束监督机制的一次检阅，是提高治理能力的一种尝试。本文从推荐连任代表建议人选的方式选择，推荐模型及工作程序等方面进行了探讨，提出要建立合理的指标体系、评价体系和领导工作体系，并结合模型，提出初步的工作程序。当务之急是各方要加强这方面的理论和实践研究，建立切实可行并且符合当地实际的指标体系和评价体系，并运用于省级及以下层次人大代表届中、届末评价，为新一轮的推荐连任人大代表建议人选作好准备。

注释：

[1]本文多处引用了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，该法于1979年7月1日五届全国人大二次会议通过，后经过五次修正，最后一次是2010年3月14日十一届全国人大三次会议第五次修正。

[2]比如2012年7月27日浙江省十一届人大常委会第三十四次会议通过的《关于省第十二届人民代表大会代表名额和选举问题的决定》规定，浙江省第十二届人民代表大会代表中，要留任一批政治素质好、履职能力强的代表，连任的代表占代表总数的三分之一。

[3]本文多处引用了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，该法于1992年4月3日七届全国人大五次会议通过，分别经过2009年8月27日十一届全国人大常委会第十次会议第一次修正，2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议第二次修正。

[4]“一本一表”指《代表履职情况记录本》《代表履职情况登记表》。

（作者单位：浙江省人大常委会办公厅）